全過程人民民主融入地方預算治理的新圖景

　日期：2024-01-04   來源：中國社會科學網-中國社會科學報

　　全過程人民民主重大理念是對我國推進現代化建設中民主實踐的高度總結。地方預算治理作為重要的實踐場域之一，能夠折射出全過程人民民主理念落地的進展與成效。實踐表明，地方預算治理領域已經出現了不少融入全過程人民民主要素的新制度、新機制與新形式。

　　探索預算審查監督新制度

　　高質量預算審查監督，是切實踐行全過程人民民主的重要體現。多地通過將預算審查監督創新經驗予以制度化，以高水平實現地方預算民主治理的全過程人民民主。

　　提前介入預算審查監督鏈條。全過程發揮人大代表作用，建立預算審查聯系代表制度，強化代表對預算編制和重要支出政策的“事前”審查。在代表大會會議召開前，從預算審查監督工作的提前介入環節開始，建立預算審查聯系代表制度，征求關于預算編制和預算審查監督工作的意見建議。此外，利用召開年度預算編制工作代表通報會、部門預算意見建議座談會、預算初步審查會議等重要時間節點，充分聽取和吸收代表提出的意見建議，并向代表常態化寄送相關工作和政策信息等。如杭州市十四屆人大常委會第四次會議表決通過了《關于深化預算草案“三審”制工作的決定》，將“三審制”的成功經驗以制度形式予以鞏固。2023年杭州市人大預算審查中，提前深入預算草案審查監督，由此形成的預審意見采納率達81.7%。

　　摸索有效預算審查監督方位。引導人大代表多方位參與預算審查監督工作，是提升各級地方政府預算治理成效的重要途徑。以陜西省為例，通過建立預算編制工作通報機制、聽取部門預算意見建議機制、完善預算草案和預算報告通報工作機制、完善代表參加預算初步審查會議機制、聽取代表意見建議網絡服務平臺機制，運用邀請代表參加重點支出和政策調研座談、審計查出問題整改跟蹤監督、預算聯網監督系統及手機APP等方法，強化代表對預算編制和重要支出政策的“事前”審查，發揮代表對預算執行和重要支出政策實施的“事中”過程監督，做實代表對決算審查和審計查出問題整改的“事后”結果績效監督。這些做法切實推進了代表對預算審查監督的全方位參與，有效提高了地方預算治理的效率。

　　加強預算審查重點領域覆蓋。實施人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展，是依法加強和改進人大預算審查監督的內在要求，也是落實全過程人民民主地方預算治理實踐的重要方面。一些地方逐步加強開展重點支出、重大投資項目、重大支出政策的審查，從而推進政府預算的全口徑審查與全過程監督。以廣州市黃埔區為例，“事前”環節，一般會在每一年年底或下一年年初計劃草案和預算草案編制過程中，選取若干個老百姓關注度高的政府投資民生項目和部門預算草案或專項資金預算開展預先審查；“事中”環節，各工委對當年度重點審查的政府投資項目和部門預算或專項資金上半年執行情況進行跟蹤檢查；“事后”環節，將選定接受預先審查的政府投資項目和部門預算納入區級預算執行和其他財政收支審計項目、預算績效評價及財政投資項目后評價工作。與上述環節并行，充分運用大數據等手段，加強預算執行和重要支出政策實施的監督，聽取代表意見建議，跟蹤推動代表關心問題的解決。

　　構建基層民意直達新機制

　　“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。”對于實踐中民意收集反饋渠道少、手段少、信息少等問題，全過程人民民主理念啟發了利用基層單元匯聚民意的創新做法。

　　形塑基層單元預算治理體系。不少地方正在通過加快推進市域全過程人民民主基層單元場景應用全覆蓋，構建互聯互通的數字聯絡站系統，推進代表聯絡站、人大代表掛牌亮碼、微信掃碼等全天候直接聯系代表機制，構建閉環的群眾意見處理反饋機制。比如，2022年8月，杭州市人大常委會出臺了《關于迭代升級人大代表聯絡站打造全過程人民民主基層單元的意見》，提出要以全過程人民民主重大理念為引領和標尺，強化代表聯絡站民主民意表達功能，著力構建“1+13+191+N”的基層單元體系，即通過1個市代表聯絡站總站、13個區縣（市）代表聯絡總站、191個鄉鎮（街道）代表聯絡中心站、N個中心站延伸設立的代表聯絡站（點）四級組織架構體系，把代表聯絡站建設成為民主協商的重要平臺、民主決策的重要支撐、民主管理的重要渠道、民主監督的重要力量。這為市級政府層面增強預算治理能力提供了更加科學有效的現實抓手。

　　汲取實踐主體預算治理智慧。全過程人民民主實踐過程的核心是要體現人民性，采用多種形式不同手段，充分汲取基層群眾的智慧，是構建完善基層民意直達機制的重要內容。以嘉興市南湖區為例，在全過程人民民主基層單元建設的指引下，區人大常委會完善和優化財經直通網絡，建立由60名專業代表和財經專家組成的代表專家庫，在東柵街道代表聯絡站、新豐鎮竹林村代表聯絡室、浙江亞特電器有限公司等28個地方設立首批財經直通站，每個財經直通站確定10名財經直通員，充分發揮財經專業優勢，讓監督的“眼睛”和“耳朵”直接延伸到街道社區、田間地頭與工廠車間。近年來，區人大常委會已先后圍繞人大預算審查監督、我為群眾辦實事、監督法修改完善等工作，整理上報近120條具體意見建議，其中部分建議被全國人大常委會預算工委采納。此外，區人大常委會重點圍繞中央直達資金使用管理、留抵退稅政策落實等開展監督，積極推動中央惠企利民政策資金在基層落地落實。通過走訪124家中小企業，聽取1180名基層群眾的意見建議，并委托第三方單位開展問卷調查，梳理匯總意見建議38條，形成約2萬字的調研報告上報全國人大常委會預算工委。

　　創新數智賦能參與新形式

　　我國各地預算治理實踐已形成多樣化的全過程人民民主有益探索，如代表聯絡站等。在數字化改革浪潮中，如何將數字治理技術融入全過程人民民主創新實踐，是當下一些地方政府正在尋求突破的一個重要方向。

　　推進數智賦能預算治理平臺建設。在全過程人民民主基層單元建設中，有機融入參與式預算治理機制，探索“線下全過程監督+線上數字化應用”，通過深化融合代表聯絡站，打造基于數字化平臺的基層預算治理大腦。比如，嘉興市南湖區人大常委會首創由財政收支、預算執行、直達資金等15個應用場景組成的人大財經聯網監督系統，通過建設“南湖人大財經監督大腦”，開發手機移動端，實現系統自動對接，實時精準采集數據，目前已集聚數據149.8萬條。同時，將每月5日、15日、25日固定設置為財經監督日，組織代表開展常態聯網監督，代表使用達1216人次，發現問題138個，已督促整改125個，全面高效守護“南湖賬本”。這為群眾深度參與預算治理、代表掌握預算治理現狀、部門快速獲得預算信息反饋等提供了有力支持。

　　提升基層參與式預算治理實效。基于大數據應用技術布局數智治理場景，創新“制度+技術”復合治理路徑，以突破基層參與式預算改革困境，提高預算治理績效水平。以溫嶺市為例，依托市人大常委會“參與式預算數智在線”應用場景，專門開發了“參與式預算”特色模塊，探索形成利用“聯絡站+征詢懇談”放大民主效應的治理新亮點。同時，以部門預算或重點項目預算為切入點，以民主協商、民主決策、民主監督為主要流程，量化閉環、線上線下融合，通過開發“選一選、談一談、改一改、督一督、評一評”等五大場景，實現部門（項目）選擇格式化、數據采集網絡化、預算信息可視化、審查監督智能化、公民參與便捷化，打造具有辨識度的全鏈條、全方位、全覆蓋的預算治理數字化典型應用場景。在2023年溫嶺市部門預算編制過程中，43個代表聯絡站通過征詢懇談共征集到162條意見建議，經匯總梳理后，向市政府、財政部門、文廣旅體部門等反饋43條，涉及預算編制38條，最終被吸收了約一半意見建議。

　　（作者單位：浙江財經大學地方財政研究院）