探索預防性環境民事公益訴訟優化路徑

　日期：2024-05-14   來源：中國社會科學網

　　黨的二十大報告提出，“推進健康中國建設……把保障人民健康放在優先發展的戰略位置”，并強調“完善公益訴訟制度”。環境污染所導致的健康損害具有潛在性、滯后性與不可逆轉性，以現實損害為要件的傳統侵權責任難以實現對環境污染潛在受害者的周延保護，環境污染的風險屬性決定了以損害賠償為中心而建立的事后救濟模式存在制度缺陷。近年來，法院在面對預防性環境司法案件時呈現出更加包容、開放且積極的應對姿態。以“云南綠孔雀案”“四川五小葉槭案”為代表的預防性環境民事公益訴訟已然表明，生態環境損害風險具有可訴性。

　　預防性環境公益訴訟突破了傳統“無損害則無救濟”的司法理念，以防范環境風險為核心目標，借助司法手段應對具有科學不確定性的環境風險。從功能主義視角分析，預防性環境司法的發展符合風險社會背景下環境利益的擴張性保護需求，以實現對環境風險行政規制“失靈”的彌合。聚焦于環境司法審判實踐，檢視環境公益訴訟的運行現狀與困境成因，可從以下四個方面對我國現行預防性環境公益訴訟進行制度優化。

　　第一，拓展預防性環境民事公益訴訟的救濟范圍，將純粹生態環境風險以外的環境健康風險納入法律規制范疇。

　　環境健康風險是指人類活動排放的有害物質作用于環境媒介，通過環境介質進行遷移、轉化，最終導致人體健康損害的環境風險，例如重金屬、地下水、土壤、放射性污染對公眾健康的損害風險。環境健康風險的規制目的在于，有效預防環境污染可能對社會公眾造成的健康危害，避免發生嚴重且不可逆轉的公眾健康損害。環境公益訴訟的保護對象，既包括生態環境公共利益，也包括公眾環境健康利益。尤其在涉及環境污染導致公眾健康損害的公共領域，人身損害一旦現實化則不可逆轉，應當積極預防和控制可能發生的環境健康風險。此外，環境健康風險的受害群體通常為一般社會公眾，具有對象上的不特定性。因此，公眾環境健康權益作為一種難以歸屬于某一特定主體的社會公共利益，理應通過環境民事公益訴訟予以救濟。

　　第二，優化“重大風險”的司法認定規則，完善環境質量標準和環境風險評估制度，特別關注對人體健康的保護需求。

　　在司法實踐中，“重大風險”通常表現為被告的環境侵害行為給生態環境利益或公眾健康安全等社會公共利益帶來現實而緊迫的損害威脅，若不及時采取預防性救濟措施，將導致發生嚴重且不可逆轉之損害的事實狀態。首先，應將環境風險區分為生態環境風險和人體健康風險，由此制定與之相對應的生態環境標準和人體健康標準，并根據社會一般理性人對環境風險的接受程度，劃分可接受的風險標準和不可接受的風險標準。其次，我國《環境保護法》第39條對國家建立健全環境與健康監測、調查和風險評估制度作出了原則性規定，應當據此完善環境風險評估制度，強化政府對環境健康風險的管理、監測、評估和調查義務，以便動態掌握環境風險的變化趨勢，并及時將調查評估結果運用于決策當中。最后，完善風險管理和溝通機制，使之與風險評估機制有效銜接，再結合損害的發生概率和影響范圍等因素，對重大風險的現實危險性進行綜合研判，保障社會公眾的環境健康權益。

　　第三，合理分配因果關系的證明責任，切實減輕原告的舉證負擔。

　　環境侵權案件存在證據偏在的客觀現實，雙方當事人的經濟實力和訴訟能力差距明顯，原告在調查取證、技術論證方面困難重重。為實現實質正義與訴訟公平，減輕原告的證明負擔勢在必行。在預防性環境民事公益訴訟中，因果關系要件事實的證明責任分配規則是“原告對關聯性進行初步證明—推定因果關系成立—被告證明因果關系不存在”。對于承擔“關聯性”初步證明責任的原告，應適用“優勢證據”證明標準；對于承擔“因果關系”反證責任的被告，則應適用“高度蓋然性”證明標準。具體而言，首先由原告方提交初步證據，對侵害行為與損害結果之間的關聯性進行舉證，以優勢證據標準設定關聯性的證明程度。原告應就損害的發生具有蓋然性或相當程度的可能性進行舉證，倘若其能夠證明“損害結果的發生比不發生更有可能”，則視為已完成舉證責任，從事實上推定因果關系成立。此后，證明因果關系不存在的反證責任轉移至被告方，由被告就因果關系不成立進行舉證。若要推翻已被推定的因果關系，則需要被告方對因果關系不存在的證明程度達到高度蓋然性標準。若被告無法完成證明或因果關系要件事實處于真偽不明的狀態，則由其承擔敗訴的不利后果。

　　第四，重塑環境保護禁止令的程序規則，設置具有獨立性質的環境禁令適用程序。

　　環境保護禁止令應當比照人格權禁令的制度構造，突破現有的行為保全模式，適用獨立于普通訴訟程序且兼具實體性質的禁令裁決程序。環境保護禁止令與人格權禁令在遏制侵權行為發生方面有著異曲同工之處，應當秉承整體性思維，增設獨立的禁令程序和相應的案由規定，對人格權禁令、環境保護禁止令等禁令適用統一的程序規范，最大程度發揮禁令制度的損害預防功能。與人格權禁令局限于人格權保護不同，環境保護禁止令適用于各類環境民事權益的預防性保護，包括純粹生態環境利益以及人身財產權益，體現了環境公益救濟與私益救濟并重的司法理念。環境保護禁止令的申請主體除了自然人、法人、非法人組織以外，還包括國家規定的機關或者法律規定的組織。面對當事人的禁令申請，法院應先作形式審查，判斷申請主體、事項、依據等是否符合程序要件，當形式審查通過后，便可針對申請事實及理由、證據材料等進行實質審查。法院根據案件實際情況認定確有必要頒發禁令的，也可依職權啟動禁令程序。

　　總之，預防性環境公益訴訟在屬性定位、調整范圍、適用規則、程序規范、責任方式等方面，均與傳統侵權訴訟存在較大差異。因此，在進行具體規則設計時，需要精確把握該類訴訟的價值目標與特點，推動學術界和實務界達成共識，有效破解預防性環境民事權益救濟的現實困境。同時，環境公益訴訟的快速發展也在一定程度上反映了行政權缺位導致的司法權擴張現象。在生態環境治理問題上，應當進一步加強民事司法與行政執法的有機銜接，完善行政規制與司法救濟之間的聯動協作機制，發揮公私法協同治理效應，共同推進我國環境治理體系與治理能力現代化。

　　（本文系國家社科基金一般項目“環境污染潛在健康損害的預防性救濟機制研究”（22BFX126）階段性成果）

　　（作者系湖南工商大學法學院副教授；湖南工商大學廉政建設協同創新中心研究員）