引導規范民辦高等教育健康發展
日期：2024-06-24 來源：中國社會科學網
我國民辦高等教育是市場機制引入高等教育系統的改革成就，是我國社會主義市場經濟體制在高等教育領域實踐所取得的重要成果。改革開放以來，國家鼓勵社會力量興辦教育，支持企業事業組織、社會團體及其他社會組織等利用非國家財政性教育經費舉辦學校及其他教育機構。
民辦高校發展進程及相關研究
1999年，普通高等學校擴招后，我國民辦高等教育規模迅速擴張，經過十年發展后轉入快速發展時期。2016年以來，我國民辦高等教育規模增速有所減緩，但仍逐年遞增。根據教育部公布的2023年全國教育事業發展基本情況的數據顯示，我國現有民辦高校789所，占全國高等學校總數的25.67%；民辦普通、職業本專科在校生994.38萬人，占全國高等教育在學總規模的20.88%，占全國普通、職業本專科在校生總數的比例超過25%。同時，自2012年以來，部分民辦高校逐步開展研究生教育，至今已經有7所民辦高校具備了碩士專業學位授權資格，民辦高等教育發展水平大幅提升。因此，無論是從辦學規模還是從辦學水平上分析，民辦高等教育已經成為我國高等教育的重要組成部分。
隨著社會主義市場經濟體制改革的不斷深入，資本介入民辦高等教育領域，直至分類管理政策出臺，明確允許設立營利性民辦高校，部分營利性民辦高校集中赴港上市融資，引發政府部門、民辦高等教育界和學術界的高度關注與廣泛的學術討論。
從關注熱點來看，有人肯定營利性民辦高等教育獲得了融資的資本市場通道，也有人擔心營利性民辦高校上市之后，高等教育的公益屬性發生變化，辦學可能會受到二級市場的沖擊，存在一些辦學風險。營利性民辦高校上市融資很大程度上受到國家政策及制度環境的影響，在未來發展道路上還需要很多的適應性變革和風險防范性調控，需要在現有討論基礎上，深刻理解黨和國家關于“引導規范民辦教育發展”的主旨精神，對營利性民辦高校上市融資行為進行理性探討和分析，促進我國民辦高等教育高質量發展。
我國營利性民辦高校發展的
階段變遷
從公共產品理論分析，民辦高等教育具有準公共產品屬性，兼具公益性和私益性，這一點已在學界形成普遍共識。從法律體系來看，我國長期將民辦高等教育界定在公益性事業范疇，鼓勵社會力量堅持公益性辦學。但是，2000年以來，我國民辦高等教育的快速發展與資本市場的快速擴張交織在一起，民辦高等教育領域出現了明顯的“投資辦學”特征。鄔大光教授于2003年撰文指出，我國資本市場上還沒有明顯的以學校教育為主體的“高等教育板塊”，但是已經出現了“隱形”的高等教育板塊，即那些資本市場上的上市公司所舉辦的高等教育機構。當前，我國積極推進民辦教育非營利性和營利性的分類管理改革，使營利性民辦高校具有了合法性地位，在后續的選擇分類管理中還會出現新的營利性民辦高校及其上市融資的行為。因此，從這些現象可以清晰地看到，隨著經濟體制改革的不斷深入，國家關于民辦高等教育發展的政策在適時變化，尤其是通過多種渠道籌措教育經費、吸引社會力量參與舉辦教育事業的機制不斷完善。
從歷史維度分析，我國民辦高等教育發展經歷了“不得以營利為目的”“可以取得合理回報”和“非營利性與營利性”分類管理三個基本階段。營利性民辦高校上市融資的制度環境經歷了相應的三個基本歷程，呈現了不同歷史時期下的政策與制度變遷。
（一）不得以營利為目的：限制資本市場介入階段。黨的十一屆三中全會之后，我國實行改革開放政策，經濟體制經歷了從計劃經濟為主、市場調節為輔，到社會主義有計劃的商品經濟，再到社會主義市場經濟階段，民營經濟逐漸恢復并快速發展。在此背景下，國家在法規政策層面上對民辦教育逐步開放，我國民辦高等教育得到了恢復發展。但是，基于當時的政治環境和政策背景，國家明確規定，要堅持公益性辦學，不得以營利性為目的舉辦學校和其他任何教育機構。從另一個角度來看，當時我國資本市場剛剛起步，限制資本市場介入高等教育領域確保了教育的公益性、公共性和公平性，這是當時教育政策的一個基本特征。
我國出臺的一系列法律法規以及政策制度均對教育公益性屬性做出了明確規定。1982年通過的《中華人民共和國憲法》確立了中國民辦教育的合法性，指出鼓勵集體經濟組織、國家企業事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業，其中就包含民辦教育事業。20世紀70年代末80年代初期，中華社會大學、浙江樹人大學、西安培華女子大學等學校成立，是我國發展較早的一批民辦高校，多以捐資辦學形式籌措辦學經費。1993年頒布的《中國教育改革和發展綱要》提出，要“逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制”，沒有對社會各界做出主體性界定。在當時堅持公益性辦學的指導思想下，資本市場還不成熟，也缺乏相應的制度通道進入民辦高等教育領域。但是，從政策法律上看，國家總體上在逐步放開政策，鼓勵民辦教育發展，希望改變政府包攬辦學的格局，多渠道籌措辦學經費。
1995年，國家頒布了《中華人民共和國教育法》，這是教育領域的基本法律。該法指出“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其它教育機構”，明確了我國所有教育機構公益性、公共性和平等性等基本屬性，但也為組織和個人舉辦民辦學校明確了法律空間。隨后，國務院于1997年頒布了《社會力量辦學條例》。這是我國第一部專門規范民辦教育發展的行政法規，其中第六條明確規定，“社會力量舉辦教育機構，不得以營利為目的”，“國家嚴格控制社會力量舉辦高等教育”。該條例一方面再次強調了社會力量辦學“不得以營利為目的”，貫徹了國家規定舉辦者必須堅持公益性辦學的要求，另一方面也可以看到，社會力量作為辦學主體是很難進入高等教育領域的。1994年，國家教委首次審批了6所具備頒發學歷證書資格的民辦高校，至1996年底，這一數量已增至21所。1998年，國家頒布了《中華人民共和國高等教育法》，明確規定“國家鼓勵企業事業組織、社會團體及其他社會組織和公民等社會力量依法舉辦高等學校，參與和支持高等教育事業的改革和發展”。政策的導向很大程度上體現了當時全國民辦高校發展的現實趨勢。
總體上，這一階段民辦高等教育得到了發展，從法律法規及政策制度上明確規定，堅持辦學公益性，不得以營利為目的辦學。
（二）“可以取得合理回報”：資本市場逐步介入。1999年，國家高等教育擴招，民辦高等教育規模快速擴張，民辦高等教育領域需要更多的經費支持。當時，社會主義市場經濟體制初步建立，注重發揮市場在資源配置中的基礎性作用，同時證券市場規模擴大，法律法規和政策制度也出現重大調整。正是在這樣的大環境下，高等教育領域逐漸放開，資本得以逐步進入民辦高等教育領域，初步形成資本市場進入民辦高等教育領域的路徑。
2003年，國家頒布實施《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《促進法》），同時廢止了1997年頒布的《社會力量辦學條例》。《促進法》一方面強調了民辦教育事業屬于公益性事業，國家鼓勵捐資辦學，并給予突出貢獻者表彰獎勵，另一方面為營利性安排了制度空間，明確了“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報”。2004年頒布實施的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）中規定，“出資人根據民辦學校章程的規定要求取得合理回報的，可以在每個會計年度結束時，從民辦學校的辦學結余中按一定比例取得回報”，同時規定了民辦學校應當根據“收取費用的項目和標準、用于教育教學活動和改善辦學條件的支出占收取費用的比例、辦學水平和教育質量”等因素，確定出資人從辦學結余中取得回報的比例。從《促進法》及其《實施條例》規定來看，國家總體上仍然主張和鼓勵公益性辦學。但是，在《促進法》中出現了一個很重要的角色——出資人，允許出資人進入民辦教育領域并根據規定取得合理回報。出資人是一個經濟金融領域的重要概念，一般是指為了獲得投資回報向公司、項目投資的自然人或法人，出資人投資根本上是為了利潤或者某種收益。《促進法》的主旨是促進民辦教育發展，鼓勵更多民間資金進入民辦教育領域，因而也為資本市場進入打開了制度通道。于是，鑒于舉辦民辦教育存在營利性空間，2003年之后一些資本進入了民辦高等教育領域。
2004年，基于資本進入高等教育領域的現象，廈門大學高教所民辦高等教育研究中心和西安外事學院聯合舉辦了“民辦高等教育與資本市場高級論壇”，探討了民辦高等教育與資本市場對接的認知瓶頸、現實可能、政策路徑和國際經驗等問題。潘懋元指出，這在當時是“敢為天下先”的一次論壇，并在理論認識上做了兩點解釋。一是對于公益性和營利性矛盾的理解，指出兩者不能對立，是教育在一定時代背景下相輔相成的兩種屬性。二是對于當時“不得以營利為目的”誤解誤讀的匡正。這兩點解釋一定程度上消除了人們思想上、理論上的顧慮。鄔大光認為，公共財力支出、學費上漲以及捐資辦學等空間有限，決定了我國民辦高等教育與資本市場對接具有一定意義，以試驗和改革的態度給資本市場介入民辦高等教育一個法律空間，可能是一個比較好的選擇。
民辦高等教育發展政策作為一種風向標，影響著資本市場介入高等教育領域的動向，因此這場論壇引發了政府、學界和民辦教育界的深入探討和思考。《促進法》允許出資人舉辦學校，允許合理回報，意味著資本可以介入并取得回報。在《促進法》頒布實施的十多年里，國家鼓勵民間資金投入教育行業，出現了資本以多種途徑和形式進入民辦高等教育領域的現象，包括關聯交易、兼并收購等形式。但是，當時在我國教育法律法規體系內，民辦高等學校直接上市存在制度性障礙。一方面，該時期民辦高等學校在民政部門登記為民辦非企業法人，主體不具有企業性質，不是能直接上市的合法主體；另一方面，《實施條例》明確規定，“民辦學校的舉辦者不得向學生、學生家長籌集資金舉辦民辦學校，不得向社會公開募集資金舉辦民辦學校”。所以，這一時期的民辦高校受限于公開募資規定，不存在主體直接上市融資的情況，其上市融資主要表現為以下幾種形式。一是主要通過借殼上市，或者上市公司通過并購控股民辦高校，以產業置換、合并報表等隱形方式實現。例如，A股份有限公司2008年在深圳證券交易所上市，2012年與B大學合作舉辦獨立學院，即B大學C學院；2016年6月，該學院轉設為民辦本科D學院，由A公司全資舉辦。由此，D學院成為A公司的上市資產而間接在A股上市。二是極個別民辦高校在海外上市。如2002年某民辦高校通過資產作價入股海外公司實施海外上市，屬于股權/資產收購模式。同時，一些教育公司也開始間接影響其旗下的民辦高校上市融資。例如，有公司曾于2016年1月在港交所主板掛牌，公司涵蓋K-12教育和高等教育業務體系，故旗下某民辦高校作為公司資產也間接在港股上市。
（三）分類管理政策提供可選擇性。《促進法》實施以來，“合理回報”一直頗具爭議，即便《實施條例》明確了合理回報的相關規定，但是學界、舉辦者都認為比較模糊，缺乏相應的邊界，操作空間大，甚至出現變相取得合理回報的情況。2010年，國家頒布了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《規劃綱要》），提出“提高質量，辦出特色，辦好一批高水平民辦學校”。在經過十年擴招之后，國家希望民辦高校注重質量建設，辦出特色與水平，民辦教育舉辦者也因此呼吁政府給予財政支持。分類發展成為當時背景下的一個路徑選擇，也是《規劃綱要》提出“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”的一個重要政策因素。當年，教育部發布了民辦教育綜合改革試點名單，探索分類管理的試點地區和學校主要包括上海市、浙江省、廣東省深圳市以及吉林華橋外國語學院。
2012年，國務院出臺了《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，要求進一步拓寬民間投資的領域和范圍，鼓勵和引導民間資本進入法律法規未明確禁止準入的行業和領域，鼓勵民間資本參與發展教育和社會培訓事業，支持民間資本興辦高等學校。2012年，為貫徹落實該文件精神，教育部頒布了《關于鼓勵和引導民間資金進入教育領域促進民辦教育健康發展的實施意見》，要求采取多種有效舉措，拓寬資金進入渠道，引導民間資金以多種方式進入教育領域；允許境外資金進入教育領域，國家要求根據相關法律規定，依法開展中外合作辦學。根據相關資料統計，中國民辦教育經費投入從2010年的105億元增長到2019年的262億元。
上述兩個文件的相繼出臺，吸引了民間資金進入民辦教育領域，現實中也出現尋求合理回報的情況，甚至出現變相取得合理回報的情況。我國民辦教育堅持公益性與非營利性，政府相關部門認為需要進一步規范引導，不能“渾水摸魚”，要取得回報的學校就應該按照營利性模式辦學，并通過相應法律給予明確。“十二五”期間，已有全國人大代表建議對《促進法》進行修訂。隨著分類管理政策實施和試點實踐的推進，系統性改革已經有了基礎性鋪墊，《促進法》修訂的呼聲也越來越高。首先，國家實施了教育相關法律法規的一攬子修訂工作，為分類管理，尤其是營利性民辦教育釋放法律空間。2015年底修訂的《中華人民共和國教育法》已將“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”刪除，《中華人民共和國高等教育法》也做了相應修改，將原第二十四條“設立高等學校，應當符合國家高等教育發展規劃，符合國家利益和社會公共利益，不得以營利為目的”中的“不得以營利為目的”刪除。其次，國家相關部門開展了大量調研，對《促進法》進行修訂。在2015年教育法律一攬子修改中，《民辦教育促進法修正案（草案）》暫未交付表決，但是，分類管理政策仍在繼續推進。2016年3月，十二屆全國人大四次會議表決通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，明確提出“建立分類管理、差異化扶持的政策體系，鼓勵社會力量和民間資本提供多樣化教育服務”。通過近一年的征求意見和完善，2016年11月7日通過了修改《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民促法（2016修訂）》）的決定。最后，國家出臺了分類管理的相關配套法規。《民辦學校分類登記實施細則》《營利性民辦學校監督管理實施細則》以及《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》先后印發實施。
公司上市需要遵循我國公司法的相關規定，包括公司的組織形式、治理結構、財務要求等方面，這是一個基本前提。《民促法（2016修訂）》中明確規定，“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校”，營利性民辦學校依法到工商行政管理部門辦理登記，舉辦者可以獲得收益，結余依照公司法等有關法律法規執行。因此，分類管理為民辦高校實施公司制提供了選擇性。
一個新的制度出臺必然帶來資本市場的新變化。由于分類管理政策的復雜性，許多省市一般給予五年的過渡期，但是由于政策剛出臺，一些民辦高校選擇“營利”與“非營利”的未來前景并不明朗。自《民促法（2016修訂）》頒布實施以來，連續3年出現了民辦高校赴港上市現象。2017年和2018年，分別有4家教育集團在香港上市，2019年則有6家上市，共涉及48所民辦高校。2021年之后，民辦高校上市逐漸變少，轉而主要通過上市公司并購民辦高校或者法人變更的形式進行。據統計，自2016年以來，我國在港股上市的民辦高教公司共計21家，涵蓋本科和專科層次的81所民辦高校，在我國民辦高校總數中占比10%左右。
營利性民辦高校的風險防范
實踐表明，營利性民辦高校通過規范的上市融資，有利于拓寬辦學籌資渠道，緩解經費投入不足的現狀。同時，上市也有利于將規范、高效的公司治理模式引入學校管理之中，進一步推動營利性民辦高校完善法人治理結構、提高管理水平和辦學效益。但是，資本市場是一個具有高度風險的“角斗場”。從國際經驗來看，美國是較早出現高等教育與資本市場對接的國家。根據美國國家教育統計中心（NCES）的數據顯示，美國的營利性大學在2010年達到峰值之后開始連年減少，高居的聯邦學生貸款壞賬率直接導致營利性大學受到詬病，政府為此出臺了一系列措施使營利性大學數量大幅下降，一些教育板塊股遭遇重挫，如斯特雷耶教育股票自2010年3月后一年內跌幅達50%。
從美國營利性大學日漸式微的現狀反思，我們要對當前我國營利性民辦高校上市融資的風險進行有效防范。營利性民辦高校上市融資存在多重風險，一旦觸發風險，對于一所學校來講可能是系統性的甚至是毀滅性的。一是政策與法律風險。我國民辦高校最大的一個特點是產權懸置，在當前分類管理尚未完成過渡期的情況下，一些民辦高校還沒有選擇營利性和非營利性，就被收購上市或者捆綁上市，存在著一定的法律風險。理論上講，這些民辦高校只有完成了清算和登記之后，正式成為公司法人，才可以進行并購或者上市融資。二是二級市場風險。一方面，資本交易受到整個市場的影響，漲跌幅變化很大，一定程度上會關聯到學校事業發展；另一方面，財務公布時較高的收益是對股東和股民的回饋，但從另外一個維度看，也會引起社會對于辦學獲取“暴利”的質疑。三是辦學質量的風險。上市公司追求利潤高增長運作，可能會保持規模化發展，進而提高學費水平，降低教學成本支出，壓縮人力資源成本，對于提升辦學質量存在風險。四是學校治理風險。以公司制、股份制形式運行的學校，決策權力主要集中在資本方，占股比例越大，決策權、話語權就越大。但是，如果資本方之間出現博弈，內部治理出現沖突，或者出現出資方通過市場退出等情況，將導致內部治理風險。五是高等教育公益性被削弱的風險。資本市場往往追求短期利益最大化，上市的民辦高校在資本裹挾下短期內可能會弱化高等教育的公益性。
2021年，教育部發展規劃司負責人在《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》新聞發布會上指出：“不能把教育作為資本運作的工具，更不能讓資本在教育領域無序擴張。”面對民辦高校上市過程中可能出現的多重風險，政府急需進一步加強對相關高校的風險防范引導，構建全方位、多層次、政府和學校聯動的風險防控機制，推動民辦高校持續健康發展。
一是應進一步加強黨對民辦高校的全面領導，充分發揮高校基層黨組織的戰斗堡壘作用，深入開展社會主義核心價值觀教育，嚴格落實意識形態工作責任制，牢牢掌握學校意識形態工作的主動權、話語權、主導權。
二是應進一步完善相關法律法規，在大力推進分類管理落地的基礎上，盡快出臺專門的營利性民辦高校上市管理辦法，就準入條件、信息披露、資金使用、退出機制等方面作出明確規定，以法治力量規范資本進入教育領域的行為邊界。
三是應進一步創新多元監管機制，完善教育、民政、市場監管、證券監督等部門的信息共享和聯動執法機制，加強對上市民辦高校辦學行為和財務運作的穿透式監管，提升監管的專業性、精準性和有效性。支持行業協會等社會組織發揮行業自律作用，加強相關高校的信息公開與社會監督，引導相關高校合法合規運作，維護良好的教育生態。
四是應進一步提升民辦高校內部治理水平，推動相關高校按照現代大學制度要求，建立健全法人治理結構，完善議事規則和決策機制，強化董事會、監事會的規范運作，防范“內部人控制”等治理風險。同時，指導相關高校建立健全學校章程、教育經費投入專戶、預算決算、關聯交易等內控制度，切實維護師生員工參與民主管理、民主監督的權利，筑牢學校持續健康發展的治理根基。
五是應進一步強化教育質量導向，引導相關高校將立德樹人作為根本任務，加大教學投入，創新人才培養模式，提升教育教學水平。教育主管部門要定期開展辦學質量評估，加強過程監管和績效考核，建立健全督導檢查、約談整改等質量監控機制，嚴把辦學質量關。學校內部要構建科學的教學質量保障體系，建立專業的督導評估隊伍，搭建教學質量信息動態監測的網絡平臺，不斷增強民辦高校的綜合競爭力。
（本文系浙江省哲學社會科學規劃課題“我國民辦高校上市的政策、路徑與風險研究”（19NDJC264YB）階段性成果）
（作者單位：浙江樹人學院民辦高等教育研究院）