推動民間資本參與“平急兩用”建設

　日期：2024-10-28   來源：中國社會科學網

　　“平急兩用”公共基礎設施建設與保障性住房建設、城中村改造等“三大工程”是當前和今后一個時期的重點任務，也是黨的二十屆三中全會提出的“構建房地產發展新模式”和“健全現代化基礎設施建設體制機制”的重要組成部分。然而，“平急兩用”項目面臨市場化盈利能力不足的問題，特別是在地方債務、城投債及房地產市場壓力較大的背景下，大型基礎設施項目的推進可能增加系統性金融風險。因此，平衡好公共服務與市場盈利的關系成為關鍵。

　　今年，圍繞“三大工程”已建立了初步的金融支持體系。截至年初，中國人民銀行重啟抵押補充貸款（PSL），國家開發銀行等也分別新增PSL。央行還推出了城中村改造資產支持專項計劃（ABS）和保租房REITs等創新金融工具。在支持“平急兩用”公共基礎設施建設上，杭州和武漢等地已發布超百億的項目清單。全國首筆“平急兩用”債務融資工具和首個資產證券化產品也成功推出。上海地產成功發行定向債務融資工具，聯動“保租房”和“平急兩用”項目。新型融資體系推動民間資本的參與優化了生產要素配置，通過市場化手段和專業團隊推動項目閉環經營，同時評估設施的現金流和商業價值，實現高效運作和高質量發展。

　　融資渠道和資本參與現狀

　　相比于“三大工程”中的保障性住房建設與城中村改造，“平急兩用”公共基礎設施建設的融資案例相對較少，定義與操作流程仍不明確。當前，公共基礎設施建設的投資主要由政府和企事業單位主導，社會民間資金的參與比例僅約10%。這一現狀導致公共基礎設施建設大多由政府和國企主導，社會資本參與不足，未能充分發揮市場的主體作用。目前的融資模式仍以傳統融資和發債為主，由大型國企承擔建設和運營，尚無明確路徑實現新型融資體系和民間資本的有效參與。相關境況主要集中在以下三個方面。

　　“平急兩用”的“平”時經營收益率與現金流較低。“平急兩用”公共基礎設施因較強的公益屬性，在“平”時的經營現金流和收益率通常較低，短期內難以實現經濟效益。現有項目幾乎未能盈利，現金流無法覆蓋運營和財務成本，主要依賴地方政府的獎補和稅收政策支持。然而，隨著政策支持逐漸減弱或終止，這些項目的自我運營能力面臨巨大挑戰。由于缺乏穩定的現金流，這類公共基礎設施項目也難以通過市場進行融資，無法達到發行REITs或吸引民間資本參與的標準。自2017年以來，對隱性債務的嚴格“控增化存”政策從未松懈，黨的二十屆三中全會再次明確要求化解地方政府債務、中小金融機構風險。在此背景下，大量公共基建項目被迫尋找社會資本，以項目自身收益為主要還款來源。

　　“平急兩用”公共基礎設施建設初期投入大、風險高。“平急兩用”公共基礎設施因規模大、建設周期長、專業要求高，投資成本往往較普通項目高出20%—30%。涉及地下空間等建設時，成本將更高。在當前地方財政與房地產市場壓力下，這類高投入基礎設施建設可能進一步加重地方財政和國企負擔。此外，“平急兩用”公共基礎設施作為高價值“重資產”，對企業的持有、運營、維護壓力巨大，民營企業因風險高而難以介入，國企則擔心資產流失，導致這些設施在市場中的流通性較差。同時，“重資產”屬性也使投資項目退出機制較為復雜，常見的到期移交、政府回購和項目轉讓等方式在財力緊張的情況下更難實現中期退出。

　　民營企業和民間資本參與“平急兩用”公共基礎設施建設經營難度較大。民營企業和民間資本在參與“平急兩用”基礎設施建設中面臨諸多挑戰。首先，準入困難是主要障礙，現有項目多由國企主導，民營企業因行政指令和隱性壁壘如“玻璃門”和“彈簧門”難以獲得競爭機會。其次，盈利困難和市場化收入機制不完善導致財務回報不足，PPP項目中高度依賴政府付費或補助的占90%以上，市場化收益有限，進一步削弱了民間資本的投資積極性。最后，融資困難尤其突出，非上市民營企業難以獲得銀行信貸，資本市場支持不足，融資成本高，導致其在企業債券市場的發行額逐年下降，資源分配明顯向國企傾斜。

　　“平急兩用”公共基礎設施建設高質量發展思路

　　支持“平急兩用”公共基礎設施建設的新型金融體系包括政府基金、政策性金融工具、創新金融工具，以及利用政府基金杠桿吸引社會資本。目前，公共基礎設施建設主要依賴政策性和開發性金融工具，如低利率再貸款和債券。結構性貨幣政策應進一步引導金融機構加大貸款投入，促進民間資本和民營企業的參與。同時，鼓勵商業銀行增加公共基礎設施相關債券的購買力度。創新工具如REITs，可為融資開辟新渠道，增加民間資本通過“輕資產”等形式參與建設的機會。

　　通過創新金融體系發掘一批經濟效益良好的“平急兩用”公共基礎設施。ABS、REITs以及商業銀行對基礎設施項目的貸款和債券購買，均基于項目未來現金流的預期。這些新型金融工具在發行、審批、定價和交易過程中，會審視“平急兩用”公共基礎設施的經營模式和市場化能力，以確保穩定現金流。例如，REITs通過優化資本市場的風險定價機制，提供透明的風險收益產品，吸引資金支持“平急兩用”公共基礎設施建設。在“平”時，這些設施應專注于提升生活質量，并通過市場化運營保證經濟效率和盈利性。

　　通過創新金融體系實現“平急兩用”公共基礎設施輕資產化。通過創新金融工具，如公共基礎設施REITs，“平急兩用”公共基礎設施可以從“重資產”轉化為“輕資產”，有效盤活存量資產，降低杠桿水平，并減輕地方財政債務壓力。公募REITs模式允許企業在獲得穩定現金流后將優質資產打包出售，從而提前回籠資金、縮短投資周期、提升內部收益率，并通過權益屬性減輕企業負債端壓力。應進一步鼓勵開發性金融機構利用“投貸債租證”等綜合金融工具，將底層資產轉化為“輕資產”，并通過“去項目化”減少自持風險。例如，配置可售物業或贈送同城住宅用地，部分項目開發建設階段的綜合毛利率可達30%—40%。地方政府也可通過公募REITs將固定資產打包出售，盤活資產、降低債務率，逐步緩解債務問題。

　　通過創新金融工具支持民營企業、民間資本多方式、多渠道參與。在創新金融工具的支持下，民企和民間資本可以通過購買“平急兩用”公共基礎設施的股權或期權，間接獲得項目的經濟權益，無須直接擁有或管理“重資產”，從而降低投資門檻和風險，提升資金流動性。例如，REITs允許投資者分享資產增值收益，相比于城投債或PPP等模式，更適合民間投資者參與，解決了公共基礎設施投資非標準化和高門檻的問題。民企可通過運營合同、管理協議等方式參與日常運營和管理，收取管理費用或分成，從而以低成本參與高收益項目。此外，民企還能提供專業服務和技術支持，提升項目的專業性和運營效率，并通過招商引資和市場開發，幫助項目引進投資、拓展市場，提高盈利能力。

　　當前，“平急兩用”公共基礎設施建設已獲得政策性金融工具和債務融資工具支持，并在倉儲物流和地下人防商業項目中初步驗證了“平”時盈利模式。然而，基于項目高投入、“重資產”和公益性強等特點，尚缺少將其轉化為“輕資產”的成功案例。未來，應積極探索創新金融工具的使用。首先，利用結構性貨幣政策擴大專項債使用范圍，推動銀行加大貸款投放，并應用市場化利率降低融資成本。其次，探索以“公募基金+ABS”模式為起點的REITs創新券種，拓寬長期資金渠道，將高投入項目轉化為“輕資產”，吸引中長期資金和社會資本參與。這將有助于破解“平急兩用”公共基礎設施的高投入和高風險困境，避免重蹈傳統基礎設施項目帶來的債務風險，實現“平急兩用”公共基礎設施建設在“平”時帶來穩定現金流和高質量發展，進一步促進民間資本和民營企業的有效參與。

　　（作者系上海交通大學國際與公共事務學院教授）