中國對外援助體制機制的歷史經驗與發展動力

　日期：2024-12-19   來源：中國社會科學網

　　黨的二十屆三中全會提出，“深化援外體制機制改革，實現全鏈條管理”。這為處于轉型時期的新時代國際發展合作事業指明了方向。中國對外援助在近75年的發展歷程中，始終以順應國內外形勢變化為主軸，以改革開放為牽引，以綜合國力和國際地位為出發點，經過不斷改革創新，逐漸形成了一套具有中國特色、立足時代需要、指導工作實踐的對外援助體制機制。

　　中國對外援助體制機制的歷史經驗

　　回顧中國對外援助體制機制改革道路，我們應總結歷史經驗，更好地服務國家外交總體布局和共建“一帶一路”。

　　第一，對外援助體制機制始終在黨的集中統一領導下，根據援外工作在不同歷史階段的定位而有所調整。隨著援外目標、規模和方式的變化，中國援外主管部門和體制機制不斷變遷演進。對外援助體制機制在新中國成立后探索起步，在拓展外交空間、擴大對外交往中逐步發展健全，在改革開放中不斷調整，在深度參與經濟全球化浪潮中逐漸成熟，在黨的十八大以來全面深化改革中逐步轉型升級、提質增效。尤其是2018年，黨中央對援外體制機制作出重大調整，組建了國務院直屬機構國家國際發展合作署，專司國際發展合作和對外援助工作。

　　第二，對外援助從啟動伊始便是多主體參與的產物，始終存在統籌協調的需要。對外援助內容廣泛，既有宏觀層面的戰略政策制定和多邊雙邊合作，又有中觀層面的各行業對接、項目管理，也有微觀層面的設計施工、技術應用、產品開發等，其特性決定了參與主體的多元化和分散性，這是各援助國普遍存在的客觀現實。隨著援外資金和方式的不斷拓展，越來越多的政府部門、地方省份、社會組織等面向發展中國家開展交流合作，部際、央地、公私等各層面的統籌協調成為管理體制機制中的重要內容，一系列統籌協調機制應運而生，整合發展資源協同發力的呼聲越來越強烈。

　　第三，在大多數情況下保持了援外項目的全鏈條管理。從廣義上講，援外全鏈條管理的內涵是政策、預算、立項、執行、監督、評估保持在一個部門下垂直統一管理。在計劃經濟時期和改革開放前期，主管部門、“總交貨人”“承建部”均設有直屬機構支撐援外工作的管理與執行。在20世紀70年代“承建部責任制”階段，地方援外管理機構在“承建部”和地方政府的雙重領導下，作為援外項目籌建主體負責具體執行工作。縱觀歷史，盡管援外體制機制歷經變遷，但在大多數時期，主管部門、承擔行業援外任務的部委和地方政府，都在機構設置上保障了援外項目垂直管理鏈條的順暢和連貫。

　　第四，地方政府作為援外管理體系中的重要一環，具備歷史傳統和豐富經驗。在援外的各個階段，地方政府始終占有一席之地。尤其在20世紀70年代，其參與程度達到頂峰，項目籌建任務全部由地方完成。這使得地方政府援外管理水平和能力大大提升，為此后繼續承接如派遣志愿者、舉辦培訓班等援外執行項目奠定了基礎。同時，援外醫療隊、農業示范中心等均采用“以省包國”模式并一直沿用至今，形成了各具特色的援外傳統和經驗。目前，部分援外工作直接委托給沿邊省份實施，發揮地方區位和資源優勢，對中央援外工作形成了有益補充。

　　中國深化對外援助體制機制改革存在內外雙動力

　　當前，中國對外援助正處于向國際發展合作轉型的關鍵時期，具有內外雙驅動。

　　在外部動力方面，首先，從國際總體形勢看，發展議題的內涵不斷外延，全球發展形勢的復雜性和嚴峻性加劇，國際發展合作進入深度變革期，圍繞援助概念的重新界定、合作和治理范式的轉變、發展敘事的重塑等問題，國際社會正在進行新一輪的思辨與革新。

　　其次，從援助國角度看，受經濟增長疲軟、保守主義抬頭、地緣政治博弈加劇等因素影響，西方國家的援助利己主義傾向凸顯，更趨于優先服務于本國的政治安全和經濟利益，表現出明顯的地緣政治化、意識形態化、泛安全化甚至武器化趨勢。近些年，美國、英國、日本等主要援助國均對其援外體制機制、政策和實踐進行了改革與調整，以適應新的形勢和新的援助目標定位。

　　最后，從受援國角度看，隨著“全球南方”的集體覺醒，發展中國家在全球治理體系中的聲浪明顯提升，沖破西方主導建立的現有國際秩序的意愿愈發強烈。在國際發展合作中，發展中國家的身份已從被動的接受者轉變為積極的參與者和主導者，追求更大自主權，對援助需求上升且更趨多元，這使得援助國與受援國的關系已經轉變為更加平等普惠共贏的發展伙伴關系。

　　在內部動力方面，從對外援助在新時代所發揮的獨特作用來看，對外援助在國家總體戰略中的地位顯著提升。從團結“全球南方”國家、貢獻全球發展的角度來看，中國作為“全球南方”國家的一員，已成為發展中國家經濟增長的重要推動力和南南合作的積極引領者，形成了彼此利益深度融合的強大基礎。在發達國家援助式微、援助供需缺口持續拉大的情況下，廣大發展中國家渴盼中國給予更多更大支持。為此，我們更需要以全球尺度考量對外援助工作，著眼于為全球提供公共產品，總結分享中國式現代化經驗，以中國式現代化促進世界共同發展。

　　從加速實現對外援助向國際發展合作轉型的任務目標來看，轉型涉及管理體系、機構設置、統籌協調、戰略謀劃、政策制定、制度建設、項目管理、計劃預算、資金渠道、方式改革、人才建設、國際傳播等多項工作，需要通過深化體制機制改革為實現轉型奠定基礎。因此，要構建符合客觀規律和時代要求的新時代中國特色國際發展合作體制機制，整體性提升國際發展合作事業的治理能力和水平。

　　（作者系商務部國際貿易經濟合作研究院國際發展合作研究所副研究員；商務部國際貿易經濟合作研究院國際發展合作研究所所長、研究員）