從監察制度看中國古代國家治理

　　在中國古代的政治制度和國家治理中，監察制度具有重要作用和地位。其主要包括上下級行政監督、御史臺等專職機構的監察和朝廷特遣使者的巡察三個部分，并相應地制定了一套法律法規作為指導和規范。對于這套制度的特點和得失，學界已提供了大量研究成果，以下就其中一些突出問題略作勾勒。 

　　古代專制體制影響監察運行態勢 

　　所謂專制即統治權與皇權合一，皇帝宰制一切權力，無論是內廷輔助班子還是外廷施政系統，實質上都服務于皇權，為皇權的貫徹所必需。監察的首要任務，就是保障這種服務和貫徹。對各種違法犯罪的糾舉，包括對皇親國戚、內官寵臣的監察，皆須服從于此。這是政治制度對監察的根本要求，勢必影響整套監察體制的運行態勢。 

　　皇帝對權力的控制，有賴于內外、文武、條條、塊塊間的權力切割和相互牽制，又須以相應的協調和配合機制為前提。權力越集中，權力切割和牽制越要細化，相應的協調和配合也越要強化，否則各種權力離散無序，無法達成有效控制。而權力關系的錯綜復雜，使監察過程總是要兼顧上下左右更多的因素，也勢必會使權責模糊，易于落入人人有責而高舉輕放的監察窘境。 

　　專制體制為監察提供了巨大的展開空間。在皇帝較為重視法紀或因時勢需要厲行督責某項政務時，監察可以積極有效。但更常見的則是監察權不斷膨脹，監察的方式和特點隨皇帝和王朝更替而轉移。因此，防止監察權的濫用，保障法律、法規的作用，明確監察的重點，節制監察對行政過程的干擾，在多重因素和關系的平衡中確保監察的基本效能，是歷代監察制度正常運行的關鍵。 

　　在中國古代國家治理中，承秉皇帝意旨展開監察和鞏固統治，與忠于職守彈劾違法和揚清激濁之間，從根本上說是辯證統一、合之則治、離之則亂的關系。監察的難題多集中于此，又因時勢不同，措置有異，存在著調節演進的多種可能。歷史上曾有過北齊那種“主昏于上，政清于下”的現象，也發生過開皇末年那樣持法愈嚴而綱紀愈壞的局面，更出現過貞觀初年那樣法紀嚴明而吏治澄清的典型，其中的經驗教訓足以供后世引為鑒戒。 

　　中央集權要求加強地方監察 

　　中央集權即地方權力來自朝廷、集中于朝廷，地方長官由朝廷任命和管理。因此，對地方的監察是中央集權的直接體現和有力保障，在中國古代政治體制中一直居于突出地位。與朝廷各部門相比，地方各級官員直接處于統治一線，資源所出而事務叢湊，地域遼遠而易于離心，對之加強監察勢在必然。 

　　加強地方監察的途徑，仍依托于前面所述監察體制的三大部分。其中，中央對地方政務和各級地方長官的行政督責，關系到整套政治、行政體制，對此的強化常在有必要調整中央與地方關系時通盤考慮、設計。御史臺等專職機構對各地的監察，其程度往往有限，否則就須擴大其編制人員，又極易沖淡其監察朝廷各部門工作的重點。相比之下，特派使者對各地的巡察，在強化中央對地方監察時會更受重視。因其常可“一竿子插到底”，效能直接、方式靈活，選擇余地較大，可以適應不同的局面和需要，又難免與專職監察機構和地方行政體系相關連，可以說是歷代中央集權與監察的關系紐結。 

　　歷代地方巡察之制的成功之處有以下幾點。一是定期與不定期、常務與要務巡察相結合，常在既定政區之上分區遣使。漢武帝在郡縣之上分十三州部各遣刺史，唐初在州縣之上分十道各遣巡察、采訪等使，均是定期和相對穩定的使職，也都不排除朝廷臨時遣使巡察。二是職權范圍和事項明確，一般只察地方要官、要務，限制其監察范圍，以免過多介入地方行政。三是權大責重，直接代表皇帝監察各地，并可兼具舉薦賢能的正面激勵功能，所糾者常被立即停職，所薦者多得重用。四是巡察使者選新銳干練者擔任，常為出任高級重要職務的必要歷練，對之嚴明考課和賞罰，其隨行人員及巡察期間的起居交往亦有特定約束。 

　　遣使監察之況牽動著地方行政體系的走向。分區遣使巡察的職權一旦擴大化和穩定化，就會因其全面監督區內政務和相應的兼銜，向又一級地方行政建制過渡。故漢代的各州刺史后來變成了州牧，郡縣兩級制變成了州郡縣三級制；唐代的各道采訪使亦在事實上成了一道行政長官，州縣兩級制變成了道、州、縣三級制。這種局面既是監察權極易自發膨脹的體現，同時也是特定形勢下全面強化中央對地方監察的結果，故須適時評估和把握遣使巡察對既定地方行政體制的沖擊、調整作用。 

　　監察體系各部分的關系 

　　監察體系各部分的相互補充和制衡，既保障了整個監察網絡的嚴密和效能，也防止監察權的過度膨脹和失控，是各時期維系國家治理和監察體制正常運行的重大課題。 

　　就各種監察機構、監察官員之間的關系而言，御史臺等專職監察機構與特派巡察使者，與各行政機關主掌審計糾督的官員之間，分屬不同系統，職責有其共性，工作常相關聯。權力由上而下授受和監督的過程，會不斷發生對專職監察機構和官員的監督問題，衍生出相應的建制和職能。內外有別，以內制外的格局，往往又使內廷另有監察系統，并常將其觸角伸到外朝。因而監察機構和官員設置及其關系的錯綜，是歷代監察體系的常態。與之相關的種種設置都有歷史形成的原因，卻未必都有利于國家治理。適時整頓建制、理順關系、各負其責，避免疊床架屋而內耗百出，是保障監察體系正常運行的前提。 

　　就上下級行政監督與專職機構或官員的監察而言，即便制度規定相當明確，行政系統仍會自發排拒各種外來的監察和干預，外來的監察也不可避免會涉入和影響行政過程。要掌握好其中的度并不容易，而重要的是要保障行政權、責的統一，切實貫徹專職監察抓大放小的原則，控制其廣泛介入和干預行政的傾向。再拿特派使者的監察來說，其固然有切實靈活之長，但若頻繁遣使尤其是不斷追加其監察事項，或其職責不予明確限制，就勢必干擾或取代既定行政和監察建制的作用，也就有必要考慮現有建制的整頓問題了。 

　　兩種基本監察模式 

　　在中國古代政治體制的發展歷程中，秦漢時期大一統秩序初建，各級長官權、責俱大，甚至可對屬下生殺予奪，朝廷的控制難以處處貫徹。這使得上下級監督作用突出，專職監察并不發達，特派使者亦不多見，監察重在行政目標是否實現，主要通過對各級長官政績的督責和少量行政關節點的糾察來展開，不甚注重具體行政過程和各機構內部的履職情況。隋唐時期，朝廷的控制已大為深入，事權切割較細而長官權力弱化，行政事務常在上、下、平級不可或缺的協調中完成，共同對皇帝負責。這就使得上下級監督強度減弱，專職監察機構規模和職能擴展，特派使者較多出巡，整套監察開始呈現過程型特色。即監察活動滲入政令形成、下達和落實的連續過程，重在通過把控行政過程來保障行政目標的實現。 

　　這代表了中國古代兩種基本的監察模式。目標型監察的前提是官員權責比較完整、分明，長處是簡要切實、便于管理，重在行政目標的完成，暗合行政責任制規律；短處是控制較為粗放，行政過程和下層的問題難以及時處理，容易積成局面失控和重大損失。過程型監察的前提是行政關系錯綜，長處在于防范、控制細密，較易避免重大事故的發生；短處是監察成本較高，過多的牽制影響了行政效率。歷代監察的利弊成敗，也常取決于統治者能否在既定體制下善用兩者之長，根據政務的輕重緩急加以調劑。直到明清時期，過程型監察雖占上風，但特派大臣出掌各地要務的做法較為常見，不少重大事項仍能力求目標型監察，監察全局帶有一定的復合型特點，這是當時盡可能兼顧行政和監察效能的重要經驗。 

　　綜上所述，監察體制面臨的突出問題，根源往往在于整套政治和行政體制。對這些問題的處置，有賴于監察體制各部分的動態平衡，有賴于相關法律法規的切實作用，更有賴于統治集團形成長治久安的共識和利益表達、溝通的正常機制。否則，就不免產生諸多沖突和內耗，極易使監察畸形發展，甚至成為黨爭的工具。在中國古代，這種嚴重的局面曾一再重現，影響著國家的治亂興衰。 

　　（作者系中國社會科學院古代史研究所研究員、中國魏晉南北朝史學會會長）