數字政府治理的行動框架

　　從電子政務到數字政府、數字政府治理，公共管理的信息技術理論呈現出由對信息技術、信息技術管理與治理的關注，轉向技術與數據驅動的治理變革。行動是數字政府的構成方式，也成為數字政府治理的運行形式。行動導向的數字政府治理，是以“行動”的模型來替代系統的模型，強調變化的過程，旨在行動過程中，創造和生成技術與管理、價值與工具、政府與社會，以及改革與創新的協同關系。行動導向的數字政府治理，存在于“目標—動力—情境”的三個維度之中，構成了一個相互作用、動態演進的整體，使其從一個理論構建的技術驅動“圖景”，轉向一個復雜的社會技術系統中共同的行動。數字政府治理的“行動框架”有助于增進對技術和數據驅動變革過程的系統性解釋，促進數字化過程與治理變革的動態適配，構建面向“良治”的數字政府治理實踐范式。 

　　目標取向：數字化發展價值共創。政府的職責之一是為整個社會增加價值，其目標不是要得到一個量化的結果，而是要在服務的過程中提高質量，以及為公眾帶來實際的改善。在我國，政府治理的價值旨歸是“以人民為中心”，這只有通過社會和政府的對話和再確認才能顯現出來。在數字政府治理過程中，不斷增長的數字技術和數據能力嵌入政府、私人部門、社會、公民日益頻繁互動的網絡之中，為“共同”的價值創造提供了新的方法和途徑。 

　　第一，在數字政府治理中，Web3.0工具為政府提供了收集、處理和共享大量信息的能力，并提供了更多的方法和工具以改善信息流動以及公共、私營部門和個人之間的協作。個人成為數字政府治理的內容貢獻者，社交網絡、開放政府以用戶分享、信息聚合、開放平臺和“政府—企業—群眾”協作框架促進公共價值的可視化和實現。第二，在數字政府治理中，個人成為定義公共價值的主要參與者。社交媒體、在線百科、問答式網絡社區（ASK）與主動的公民關系管理（CzRM）相結合，為政府、私營部門和個人提供新的合作機會和途徑。第三，數字政府治理通過開放數據激勵社會群眾直接參與治理，促進合作“生產”的價值創造。數據在公共、公私之間交互，增加了公共數據的重復使用、挖掘和重新處理，使個人和政府能夠以增加最大價值的方式創造、重用和分發信息。數字政府治理的實施，要求政府與社會發展為一種合作的關系。在信息管理、創造服務價值和行政領導三個領域，政府的角色發生范式轉變：從信息壟斷者到信息提供者、經紀人和消費者；從唯一的看管和照顧者到服務提供者和網絡管理者；從傳統領導者到促進者和框架提供者。 

　　動力機制：基于組織化過程和數據治理的開放式創新。在數字時代，盡管政府組織仍具有科層結構的特征，但它與外部組織的關系正發生變化。根據Roger Lewin和Birute Regine的觀點，運行得最好的組織就像一群鳥，個體遵循簡單的規則，與他人互動，形成一個有凝聚力和活力的整體，實體不是一個有計劃的或受控制的基礎設施，而是形成適應其環境的模式。在數字政府治理中，治理創新更多的主要不是采取規劃和控制的方式，而是一種自主、自發的行為；改變通常發生在政府與私人部門、社會和個人的交互之中，這種交互沒有指揮和控制的層級，也不涉及計劃和管理，而是不斷重新組織的過程，以找到最適合環境的形式。 

　　在數字政府治理中，數據被視為一種關鍵資源和戰略資產。盡管技術的重要性毋庸置疑，但是技術本身并不產生數據、信息和知識，而是數據讓技術更富有價值，而非相反。數字政府治理意味著政府由信息管理到數據治理的轉型。如果說信息管理側重政府內部的信息采集、處理與使用，數據治理則涉及全社會數據的產生、流動與應用。數據治理已為公共治理創新提供了新的解決方案：政府構建數據環境，對數據實施深度開發、有效管理和全方位應用的過程，就是價值創造的過程。同時，由于數據產生和流動在政府、企業、社會和個人的行動網絡之中，數字政府治理要增進數字政府與數字化的商業、社會和生活之間的聯結，完善治理的內外部環境，推動政府與社會的價值共創。數字政府治理通過數據治理實現數據連接和價值挖掘，增強公共管理和服務的智能化、個性化和精準度，創造政府與個人之間新的合作伙伴關系，促進經濟增長，改善社會治理，實現可持續的變革。 

　　運行情境：數字化變革、治理網絡與社會技術相互作用的復雜適應系統。新一代數字技術的發展，提供了治理的新功能，如可視化、增強的交互性、語義構建、整合的數字網絡和智能代理，推動了即時通信網絡的普及性應用、自組織網絡和全球信息網絡的形成。數字政府的理論和實踐從面向政府本身，以及政府與政府、政府與企業、政府與個人的相互關系轉移到一個更大的技術—數據—治理網絡之中，治理過程日益存在于各個行動主體和制度相互交錯、不斷變化的各種組合之中。 

　　相比于電子政府，數字政府治理有一個延伸的視角，即它關注的不是一個單一的組織，而是在復雜的社會和經濟環境中相互聯系的整體。一方面，數字政府治理的語境是數據和數據創造的“鏡像世界”，在這一意義上，數字政府治理包括數字化的所有過程和行為，即與數字技術相關的認知、行為、組織、政治和文化的變化。另一方面，數字政府治理強調，數字政府治理本身以及它所推動的治理變革存在于一個復雜、開放的社會技術系統和多主體互動的治理網絡之中，系統中各個要素以各種方式相互作用和影響。數字政府治理不僅是政府自身的演進與變化，更是政府與社會技術系統、治理網絡之間互動和復雜作用的過程。從政府內部網絡和政府—企業、個人的交互網絡到整合的數字化網絡，從信息技術作為一個外在變量的應用到“泛在”的應用，數字政府治理提出一個邏輯：在開放政府和數據流動的治理中，“數字化”從工具或手段轉變為“背景”和“情境”，公共治理線上線下的割裂被打破，線下的“傳統”行政與“線上”的“互聯網+”政務從“碰撞”走向融合。數字政府治理由此超越了技術系統、應用系統，將治理擴散到數據網絡之中，互聯網也不再是獨立的治理“疆土”或工具，其治理的物理空間與數據空間已然連成了一個整體。 

　　（本文系國家社科基金重點項目“國家治理體系和治理能力現代化視角下推進數字政府建設的理論與實踐研究”（20AZD039）階段性成果） 

　　（作者單位：大連海事大學公共管理與人文藝術學院）