以改革提升城鄉融合發展活力

　　黨的十八大以來，我國農村土地制度改革加快突破，為城鄉融合發展奠定了基礎。但受長期二元體制影響，我國城鄉土地要素自由、雙向流動還存在較多阻礙，直接影響我國新型城鎮化、工業化和農業農村現代化進程。 

　　深化農村土地制度改革是保障國家糧食安全的重要舉措，是破解城鎮化、工業化發展瓶頸的關鍵所在。習近平總書記指出，新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。雖然我國城鎮化持續快速發展，對吸納農村富余勞動力、推動產業轉型升級、提高城鄉居民生活水平的作用日益顯著，但我國耕地后備資源持續減少、占補平衡難度持續加大，使城鎮、工業發展面臨“無地可用”的尷尬局面。同時，農村存在大量閑置農房和建設用地，無法有效轉化為城鎮、工業發展用地，迫切需要通過深化農村土地制度改革，拓展城鎮發展空間，推動形成以城帶鄉、城鄉互動的良性循環。 

　　深化農村土地制度改革是全面落實鄉村振興戰略的重要舉措，是農民共享發展紅利的重要途徑。隨著鄉村振興戰略的實施，農村二三產業蓬勃發展，鄉村用地需求持續增加。我國土地市場化程度較低，農村集體土地權能不完整，征地補償標準偏低、補償方式單一，農民較難分享到城鎮化、工業化帶來的土地增值收益。因此，迫切需要通過深化農村土地制度改革，打造鄉村二三產業融合發展平臺，促進城鄉資金、土地資源要素有序合理流動，實現城鄉資源高效配置，促進鄉村振興戰略全面落實。 

　　建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，是黨的十九大作出的重大決策部署。2019年，《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》明確提出，以完善產權制度和要素市場化配置為重點，堅決破除體制機制弊端，促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。當前，深化農村土地制度改革，推動城鄉融合發展應重點從提升城鄉空間利用規劃水平、夯實農村土地改革微觀基礎、建設城鄉統一的建設用地市場、加快推動農村宅基地制度改革等方面著手。 

　　城鄉融合發展，城是引領，鄉是根本。深化農村土地制度改革，推動城鄉融合發展關鍵是用好城鄉建設用地增減掛鉤政策。用好城鄉建設用地增減掛鉤政策，關鍵是深化對新型城鎮化發展與鄉村振興中人口、產業流動規律的認識，將城鎮建設用地增加規模、財政支持規模與吸納農村人口進入城市定居規模相掛鉤，推動城鄉人口、土地要素合理均衡配置。同時，探索建立土地跨區域調劑使用制度，推動城鄉建設用地遠距離、大范圍置換，使廣大農村都能夠分享城鎮化、工業化帶來的土地增值收益。 

　　規劃用好相結合，加大鄉村振興用地需求保障。針對鄉村產業項目用地保障不足問題，應在國土空間規劃編制、永久基本農田布局、建設用地調整時，加大鄉村振興戰略用地需求保障，為鄉村發展提供必要的新增建設用地，留足鄉村發展的空間。要抓住縣域國土空間編制契機，采取更加靈活的措施，對零星分散的集體建設用地、廢棄退出宅基地、廠礦廢棄用地、村莊空閑地等進行調整、置換，形成相對集中連片的農村建設用地，助力產業興旺，激活城鄉融合發展活力。 

　　深化農村征地制度改革，共享城鎮化、工業化發展紅利。強化農村耕地保護，推動農業適度規模經營。建立兼顧國家、集體和農民個人的征地收益補償制度，提高被征地農民在土地增值收益中所占比例。全面劃定國家永久農田劃定保護政策，嚴格控制非農建設占用耕地和基本農田。繼續實施高標準基本農田建設，制定高標準農田后期管護辦法和超額獎勵措施，調動耕地后備資源相對富裕地區基本農田保護的積極性。加強對工商資本參與土地流轉的風險評估，防止出現土地“非農化”“非糧化”，筑牢城鄉融合發展的糧食安全基礎。 

　　健全土地節約集約利用機制，提升城鄉融合發展質量效益。建立節約集約用地的考評、激勵、約束、監管和責任機制，通過容積率、單位土地生產總值、單位土地納稅額等指標，對大中城市、工業園區等土地集約利用情況進行評價，對政府管理進行考核。加強土地利用的執法監察，開展土地利用規劃、節約用地制度建設及落實的專項行動，查處非法占地、違反產業政策、粗放用地等違規用地行為，促進土地集約利用，提升城鄉融合發展質量效益。 

　　（作者單位：河北省社會科學院農村經濟研究所）