法治評估方法論

　　對法治發展狀況開展評估，分析其得失，這是近年來各國較為認可的方式，也是當前全面推進依法治國的重要手段。長期以來，法治發展狀況怎么樣，主要依靠的是抽象、定性的判斷方法，缺乏體系化且具有客觀結果的支撐，難以掌握法治發展的長處與短板。近年來，體系化及數量化的研究方法引入對法治發展狀況的評估過程中，有效改善了上述狀況。開展法治評估的目標及其長處在于，可以以一套相對科學的體系化的指標來丈量某些區域、某些領域的法治發展狀況，相對客觀、直觀地總結分析其成效與問題，并提出針對性的改善建議。

　　評估的理論預設至關重要 

　　任何法治評估都需要依靠一套指標體系去丈量某地某行業的法治發展，而這套指標的設定和方法的選擇都必須依據一定的理論預設，確保其具有扎實的理論支撐、符合相應的理論邏輯，而不是憑空臆想的。例如，在評估一個區域法治發展總體情況時，評估者必須明確何謂“法治”。以筆者所在團隊開展過的四川依法治省第三方評估、前海法治指數第三方評估為例，我們提出，法治的基本含義簡單、清晰，即有良法，全社會的行為均有規則可依，所制定的規則須反映廣大人民群眾的利益和意志，體現民主性和科學性；法律等規則應得到貫徹實施，行政機關既要服務經濟社會發展，又要做到依法全面履行職責，加強對經濟社會的監督管理；所有糾紛均應在法治框架下解決，實現公正司法、提升司法公信力；法的制定與實施應當公開透明，使人們的行為具有可預期性，減少社會矛盾和交易成本；無論是公權力機關還是廣大人民群眾都應知法、尊法、守法。據此，對區域法治評估的指標設定大體就應當圍繞立法（規則制定）、政府法治、司法建設、法治社會、保障監督機制等內容。

　　又如，在評估政府透明度時，雖然主要是評估各級政府機關落實《政府信息公開條例》及相關法律法規要求的情況，但政府管理是否透明還需要從政府信息的需求者角度來評價相關政府信息是否依法公開、公開的信息是否有效滿足公眾需求以及是否可以便捷獲取等。總之，法治評估只有擁有明確可靠的理論預設和支撐，才能確保評估活動及結果的科學可靠并具有說服力。

　　評估指標的設定必須周延可操作 

　　在謀劃好理論預設的前提下，還要堅持法治評估必須“依法”設定指標的原則，即針對公權力機關提出的要求必然要基于其“法無明文規定不可為”的原則，只有法律法規等有明確要求的方可納入評估指標體系。據此，評估的主要就是法治的運行情況，著眼于法律制度是否得到較好執行，進而也可以觀察未得到執行的原因是否是因為相關規定不科學或不符合實際。同時，法治評估指標的設定需要選定與評估相關的、典型的“法治”事件。現實中發生各類事件，僅與法治相關的事件以及與評價某領域法治發展緊密相關的事件方可以作為指標納入評估指標體系中。如刮風下雨只是一類自然現象，與法治無關，但一旦形成災害，則在評價政府應急管理、災害救助等方面就可能成為與法治相關的事件。法院干警在在線辦案系統辦理執行案件本只是內部活動，但在評價法院是否可能存在辦案水平低，或者在辦案執行規范化方面可能存在監管盲區時則是一項重要的判斷指標。同時，法治評估指標的設定還需要注重指標之間的邏輯，確保其科學性。如查處貪腐案件的數量多既可以反映某地紀檢監察部門辦案較為得力，也可以說明當地干部廉政建設、權力運行規范化存在短板；又如，起訴行政機關是相對人的權利，勇于起訴恰恰是群眾法治意識逐步提升的表現，同時，也不排除存在一定的濫訴，那么，簡單用行政機關被訴情況考核依法行政顯然也不合理。此外，還需要注意評估指標的可操作性，確保設計的指標在實際評估中含義明確、操作簡單。如評價司法公開過程中，簡單設定“查詢司法信息便捷”之類指標的話，就會令評估人員無所適從，必須具體化為在哪里查、如何才能查到。

　　最后，指標設定要有助于確保評估的客觀性，避免給予評估人員過多的自由裁量空間。所設定的指標應只允許評估人員基于一定的事實做出是與否的判定，而不讓其判定好壞的程度。為達到這個目的，就必須將每一個評估指標所要達到的評價某些方面優劣程度的內容具體化。如是否規范化、是否具有便利性等是某些領域法治發展的目標之一，但如果簡單地將這些定性的用語設定在指標里，那么評估人員的自由裁量空間就過大，且不同的評估人員可能會對同樣的事件作出不盡相同甚至大相徑庭的判定結果。如評價民事執行工作中法院辦案是否規范，就需要細化為是否依法受理案件、是否在規定期限內發送了財產報告令、是否在規定期限內進行了財產查控、執行案款是否按時足額發放等等，這些環節都符合規定了，自然就是規范的。又比如，考察政府網站公開政府信息的便利性，就需要細化為網站是否對有關信息設置了專門的欄目、有關信息是否在專門欄目中發布、專門欄目中是否有進一步的分類、是否設置了功能且功能有效等等。

　　立足于能夠掌握的真實情況和數據 

　　數據獲取方法大體分為主觀性方法和客觀性方法。前者主要依靠受訪者或者評估者的主觀感受和判斷來得出結論，如對受訪者進行訪談、開展問卷調查或者由評估者基于被評估者的情況進行打分。訪談是比較常見的調查方法，通過與受訪者的交流有助于了解有關方面的成效和問題，成功的訪談往往會短時間內捕捉到大量有用的信息。但訪談是否成功往往取決于調查者與受訪者之間溝通的情況、受訪者本身的職務經歷等，收集的信息可能呈現碎片化，且主觀性較強。問卷調查是近年來法治調查與評估中常用的方法，有的法治評估直接依靠受訪者對有關法治問題進行賦值打分。其優點是便于操作、成本相對較低，但難點在于問卷設計的質量本身和調查樣本的選擇至關重要，且直接詢問對某些問題的滿意度時往往因為受訪者自身因素而帶有較強的主觀性。如詢問被行政拘留的人員對派出所民警執法是否滿意時，很難期待其可以給出客觀的結論；又如詢問訴訟案件雙方當事人對辦案法官的滿意度，也可能會因為雙方當事人的訴求未得到全面支持、法官庭審等過程中的一些態度問題而無法得到接近實際的答案。采用專家打分的方法時，其往往會召集一批某些領域的專家，專業性有一定的保障，但專家做出判斷的依據往往是被評估者提供的書面材料或者口頭匯報，由于缺乏親歷感而導致每個人的評價尺度也同樣容易大相徑庭。

　　客觀性方法有助于解決上述問題。抓取并分析官方數據是客觀性方法的一種，如可以提取法院已經結案的數據分析隨后一段時間每個案件的裁判文書是否上網、上網的時間等。使用官方數據需要注意數據本身的質量，進行驗證并剔除一些不準確的數據。以第三方視角進行觀察驗證也是客觀性方法的一種，如基于預設的指標體系，觀察政府或者法院網站公開信息的情況，或者對辦事流程進行實際驗證，比如實際發出政府信息公開申請，對政府機關辦理申請時的渠道暢通性和答復規范化程度進行體驗和觀察分析。

　　最后，評估必須實現評估者與被評估者之間的有效互動。法治評估的價值和意義在于可以對法治發展產生一定的影響和推動作用，因此，評估者要和被評估者就評估結果開展有效的互動，包括能夠反饋評估結果、明確評估發現的問題、提出完善建議。這就要求評估結果必須具有一定的質量，指標體系科學可行、結果客觀真實可靠、理論體系和結果均可以接受質疑和驗證。否則，評估者評自己的，被評估者依舊我行我素，那么，法治評估也就失去了應有的意義。總之，法治評估是推進法治的助力器，而要發揮好作用，就必須確保評估科學、方法得當、結果可靠。

　　（作者系中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、法學研究所研究員）