法治政府評估的理論與實踐

　　評估作為現代社會的發明，具有檢視過往、解釋現在以及瞻矚未來的制度功能。作為法治理論的一場革命，法治評估一改法治理論抽象玄虛、思辨的傳統形態，使其與客觀事實結合起來，變得可測量、可感知。我國法治評估，既承繼域外法治評估經驗，又是法治建設發展到一定階段的必然產物。其中，由于法治評估所具有的工具理性特色與轉型時期政府主導性、推進型的法治建構模式具有天然的親和性，因此法治政府評估伴隨著法治建設的推進而得到推廣和應用，并成為我國法治評估中最重要、最核心的部分。

　　法治政府評估蘊含了一種社會發展理念，是建立在傳統法學研究基礎上采用新型評估技術與方法對不同國家或地區法治發展與實現狀況進行評價和衡量的系統工程。法治量化評估方法，注重運用數據表現與民主、法治、人權相關的問題以及對法治發展的影響，順應了國家精細化治理趨勢。作為一項蓬勃發展的事業，法治政府評估在我國從無到有、從弱到強，已漸成為推進全面依法治國、實現治理現代化的重要制度創新。

　　域外經驗啟迪并開拓視野。理論—實踐譜系上，法治評估是20世紀60年代“社會指標運動”與“法律與發展運動”的發展成果，即運用統計數字、數量等社會指標或定量方法測量社會民主程度、社會福利程度、人們的主觀生活態度以及描述社會變遷趨勢。20世紀90年代前后，在國際政策領域，一股重視并加強法治的趨勢又在世界各國興起。越來越多的人相信，與民主、人權乃至發展這些詞語相比，法治顯得更加吸引人，更能化解分歧，取得共識，也相對容易嵌入各種迥然不同的社會語境?；谠缙凇吧鐣笜诉\動”與“法律與發展運動”經驗積累、政策與理論實踐需要，以世界銀行全球治理指數（六個聚合性測評維度之一即法治）、世界正義工程法治指數等為代表的國際法治評估在全球興起，并且延續至今。在這一背景下，法治評估的理念與技術作為一種有益實踐被引入中國。世界銀行全球治理指數、世界正義工程法治指數等框架體系是對西方法治政府體制的提煉，是西方憲政體制的縮寫。引入中國的法治評估理念與技術更多與中國法治現狀相結合，并創新出中國特色法治政府建設指標體系以及“專家主導、政府支持”的第三方評估模式，這有助于否定“西方中心主義”的價值偏見。

　　中國法治建設實踐的需要?！皶r代課題是理論創新的驅動力?！?002年前后，一批來自法學界、社會學界和實務界的專家學者分別承擔了“上海法治建設指標體系”“世界城市的法治指標”等研究課題，開啟了我國法治政府評估運動先聲。中國政府則在更大程度上催生了法治政府評估的開展。一方面，頂層設計的宏觀指導，如國務院出臺《全面推進依法行政實施綱要》，原國務院法制辦研究推出《關于推行法治政府建設指標體系的指導意見（討論稿）》等，都直接推動了全國各地法治政府評估的開展；另一方面，學術界的開創工作，也主要是響應“依法治國”“依法治市”等戰略目標的要求。實際上，以2004年中國首部法治藍皮書《中國法治發展報告NO.1（2003）》發布為肇端，法治建設的重點從最開始“熱點問題”個案解讀逐漸發展為對行政體制和司法改革實踐研究的關注，再發展為對“國情調研”和“地方法治”等明顯帶有量化特色的實證研究的關注。由此，以量化評估為主要內容的法治政府評估也因其科學性與概觀性逐漸得到學術界和實務部門認可或使用，并進而涌現出大量評估實踐。以2005年香港法治指數率先引入為契機，2007年余杭法治指數為中繼，我國法治政府評估走出了一條點面結合，由地方、行業到全國的實踐之路。同時，實踐與理論良性互動之下，法治政府評估作為現代治理工具，內嵌于法治建設工作，將國家治理從傳統的經驗式引向以科學為宗旨的現代化新階段。

　　新時代法治中國建設與法治政府評估具有高度適配性。全面依法治國，建設新時代中國特色社會主義法治體系，既需要法治理論引領，也依賴法治評估推動。借助評估，不僅可以了解政策干預的預期效果，而且可以了解非預期效果，為社會反思提供經驗基礎。黨的十八屆四中全會提出“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，納入政績考核指標體系”的要求。法治政府建設指標體系是其中牽涉面最大的一部分，其設計任務緊迫而艱巨。

　　法治評估不是簡單地對法治發展各個方面進行數量化處理，首先要解決的是評估對象以及維度的問題。一切有效的評估體系、指標規劃都需要清晰的評估對象以及維度。根據評估對象以及維度不同，我國法治評估可分為綜合評估與專項評估。綜合評估覆蓋法治的主要維度，典型如余杭法治指數；專項評估側重法治的某個方面，典型如中國司法透明度指數。從歷時性看，綜合評估是從專項評估發展而來的，同時法治政府評估日漸成為專項評估的代表。據不完全統計，到2019年底，全國已有25個省級政府出臺法治政府建設指標體系，并在實踐領域廣泛應用。但由于缺乏全國性的法治政府建設指標體系和考核標準，雖則各地指標體系總體框架相似，但內部指標卻有很大差異，只能用于本地區不同時期的法治狀況考察，難以實現區域間的橫向比較，更無法從整體上觀測全國法治政府建設狀況。因此，構建全國普遍適用的法治政府建設指標體系已成為當前的緊迫任務。

　　2019年5月，中央全面依法治國委員會辦公室出臺《關于開展法治政府建設示范創建活動的意見》，并附帶《市縣法治政府建設示范指標體系》。這作為頂層設計，讓各地法治政府建設有了統一標準和要求。但要清醒地認識到，《市縣法治政府建設示范指標體系》應是各地法治政府建設的“基本版”，是對全國范圍內法治政府建設的最低要求。法治政府建設實踐復雜和多樣，各地政治、經濟、社會、文化等條件的不平衡，自然會使法治政府建設的關注點和進度有所差異和不平衡；因此，要發揮好地方積極性，鼓勵地方依據頂層設計指引，根據各地法治建設的特色和重點，探索法治政府建設在地方層面的“升級版”。

　　“法與時轉則治。”當前，中國已經從國家統治、國家管理演變到國家治理階段，治理概念被普遍認同，國家治理體系和治理能力更是成為中國特色社會主義制度及執行能力的集中體現。治理的基礎不是控制而是協調，是多元權力的持續互動、信任合作與協調平衡。由此，國家治理往往要求黨的機構、立法機構、行政機構、司法機構和社會組織共同參與、協同推進。因此，如果僅突出法治政府建設，而忽視政府與黨的機構、立法機構、司法機構和社會組織的聯系，將會引發新問題。余杭法治指數等綜合評估對此已有探索，但其更多是“縣際競爭”的產物，尚處于探索階段，與現有法治政府建設指標體系（如浙江省政府2013年10月印發的《浙江省法治政府建設實施標準》等）缺乏縱向銜接與橫向合作。因此，守正創新法治政府建設指標體系、補齊執法短板之余，更要善于把握新時代法治中國建設總目標與重要任務，秉承“大法治”理念（或者法治理解廣義化），堅持全面與特色相結合、客觀與主觀相結合、科學與簡便相結合、可計量與可比較相結合等原則，以“執政、立法、治理（執法）、司法、法治環境建設”等維度為牽引，導入法治政府建設指標體系，對法治建設領域進行全領域、多維度、體系化的評估，以界定、厘清、凝練法治建設指標體系和考核標準研究的基本范疇和方向，拓展法治建設指標體系和考核標準研究的深度和廣度。

　?。ㄗ髡邌挝唬赫憬∩鐣茖W院法學研究所）