社科評論｜促進大中小城市協同發展

　日期：2021-05-25   來源：中國社會科學網

　　改革開放以來，我國城鎮化水平從不到20%快速提升到超過60%，城市的數量與規模也都急劇變化。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出，要推進以人為核心的新型城鎮化，促進大中小城市和小城鎮協調發展，這為我國城鎮化的高質量發展指明了方向。

　　要科學認識大中小城市規模增長的客觀規律。從城市增長的動力來看，“城興人、人興業、業興城”的發展邏輯越發明顯，城市規模的增長速度往往取決于宏觀經濟發展環境。總體上，不同規模等級城市的增長速度與國家或地區的城鎮化人口增長速度基本保持一致，但仍然有差異。規模增長速度的不同主要源自城市間規模與個體特性的差異。正如大衛·哈維所言，因交通與通信技術持續變革，時空壓縮愈發明顯，雖然空間障礙變少了，但空間差異的重要性卻更加凸顯。那些注重人的需求、不斷提升生活品質的“人性化城市”，倍受資本、技術和勞動力等要素的青睞。城市發展的決定力量，正在從注重經濟區位和低成本優勢，向提升環境質量、生活品質，甚至培育城市精神等方面轉變，這些均可以從世界城鎮化的整個歷史進程中得到證實。例如美國“陽光地帶”舊金山的崛起和“霜凍地帶”底特律的衰退最為典型，甚至與舊金山同處一州的洛杉磯，也因城市精神差異導致增長速度分化明顯。

　　要積極把握我國城市發展格局的區域差異。改革開放40多年來，中心城市和城市群正成為承載發展要素的主要空間形式，空間尺度介于中心城市和城市群間的都市圈也發展迅速。在這個過程中，我國年均近10%的經濟增長速度，以及數以億計的農村剩余勞動力向城市的遷移，造就了世界上歷史最短、規模最大的城鎮化進程。因為城市規模直接影響著城市建設用地規模、基礎設施和公共服務設施配置標準與規模，加之分稅制改革讓地方政府謀求城市規模增長的巨大內在動力，各類城市的規模都迅速擴張。由于過于偏好經濟或人口的規模競爭，對人的需求重視不夠，結果導致一些大城市大得不合理，小城市小得沒有特色，大中小城市協同發展水平不高。加之我國地域廣闊、自然環境條件和社會經濟發展水平地區差異大，大中小城市發展的區域格局也呈現明顯差異。東部沿海地區經濟發展水平高，交通便利，營商環境和生活環境較好，大中小城市發展相對均衡。500萬人口以上的超大城市和特大城市正逐步大都市區化，市域外層空間與近鄰城市逐步都市圈化發展，與較遠城市的一體化發展不斷推動整個區域城市群化發展，大中小城市的協同發展水平相對較高。中西部和東北地區經濟承載力差異較大，承載力大和區位好的區域已經成長出若干超大城市，逐步成為省域甚至國家中心城市，并與外圍城市的協同發展水平不斷提升，逐漸向都市圈和城市群方向發展。中西部和東北地區生態和發展條件約束較大的地區，特別是中心城市和城市群之外的區域，城市規模增長空間有限，甚至會面臨明顯的城市收縮。

　　要因地制宜推動大中小城市協同發展。當前，我國人口數量紅利已向人口質量紅利轉變，規模增長為主的城市發展難以為繼。在新發展理念指導下，要順勢而為，把握經濟社會發展趨勢，著力發揮各等級規模城市優勢，注重城市發展水平的地區差異，合理確定城市規模，促進大中小城市協同發展。

　　一方面，在發展理念上要摒棄規模增長的粗放發展思維，推動以人為核心的城鎮化。黨的十八大以來，習近平總書記明確提出以人民為中心的發展思想，多次強調“城市的核心是人”“人民城市人民建、人民城市為人民”，為新發展階段的城市現代化建設提供了價值依歸和行動指引。揚棄由規模化、標準化的工業邏輯主導的城市規模增長模式，回歸滿足人的生活需要的人本邏輯，是城市發展應該追求的更高境界，應當成為當前我國城市發展的核心價值追求。

　　另一方面，要利用不同規模城市的優勢，適度確定城市人口規模，充分發揮中心城市和城市群的引領帶動作用，促進大中小城市協同發展。除個別超大城市之外，要全面放開城市落戶條件，優化超大城市人口空間格局，適當控制超大城市主城區人口密度和規模，釋放市域外圍地區特別是新城的增長潛能，推動超大城市的大都市區化發展。對于東部經濟發達地區而言，要通過產業、交通和公共服務以及生態環保等領域的一體化建設，促進人口在都市圈和城市群有序便利流動，著力提升超大城市與外圍大中小城市的協同發展水平。中西部和東北經濟欠發達地區，要促進人口在省域內的自由遷移，鼓勵人口向較大規模城市集聚，打造更有競爭力的區域增長極。同時，要發揮中心城市的輻射作用，帶動外圍城市共同增長，積極推進都市圈和城市群建設，進一步提升城鎮化率。對于中心城市和城市群之外的地區，要加強推動人口的流出，宜城則城，宜鄉則鄉，在城鎮化高質量發展進程中逐步推動實現共同富裕。

　　（作者系上海社會科學院城市與人口發展研究所研究員）