從區域視角看海疆治理

　日期：2021-06-09   來源：中國社會科學網-中國社會科學報

　　近年來，邊緣區域性問題的日益突顯引發不同學科對于邊疆及邊疆治理的極大關注和熱烈討論，推動了邊疆治理研究的迅速發展，涌現出不同的視角。史地視角、民族視角、經濟視角、社會視角、國家視角等視角的介入，貢獻了不同的思維方式和觀點，在豐富邊疆治理研究的同時也促進了邊疆治理的發展。但總體而言，既有邊疆治理研究主要針對陸疆而言，研究出發點和問題多立足于陸疆現實。比如，民族視角下的邊疆治理主要是將邊疆視為少數民族生活的區域，將民族問題視為邊疆的核心問題，進而關注邊疆地區少數民族的歷史、文化和經濟發展等。這些研究視角在運用到海疆治理時難免會出現與現實不符、解釋力不強等問題。因此，本文在尊重不同學科研究視角和思考方式差異性的基礎上，提出區域視角下的海疆治理，以此探尋海疆治理的多種可能性。

　　　海疆治理的“區域”性

　　海疆治理的對象包含人和物兩個要素，是一項針對人和物綜合治理的系統工程。海疆治理的區域視角強調要將人和物（問題）放置在區域范疇內來思考，在充分認識區域人文歷史背景的基礎上，突出區域內不同行為體之間的關聯性、互動性以及海洋資源和人文價值的共享性，真正實現區域內不同行為主體間的溝通、交流與合作，進而建立和維系一個可以長遠發展與和諧穩定的海洋社會與海洋秩序。

　　首先，從地理特征上說，海疆本身是一個區域概念。與陸地邊疆上民族關系特征較為突出的背景不同，海洋邊疆最為突出的是其地理空間特征。海洋的流動性在本質上決定了其不可能是一個靜止的概念和固定的空間。自地理大發現以來，海洋就成為連通世界不同國家和地區間最為重要的通道，成為人員流動、物品流動、資金流動、文化傳播的重要通道。在全球化日益發展的當下，作為全球化大動脈的海上通道的價值和意義更加明顯。需要注意的是，海洋自身的流動性特征也容易造成問題的區域化和擴大化。

　　其次，從海疆治理的問題看，海疆治理中的很多問題都屬于區域性問題。區域性海洋問題涉及多個方面，包括海洋權益爭端、海洋資源開發與管理、海洋污染治理與海洋生態維護、海洋救助與海盜打擊等，其中部分問題甚至還呈現出社會化、政治化和全球化的特征和趨勢，需要區域內相關國家從制度和實踐層面進行多層次的合作，從而實現海洋問題的區域化治理。

　　　中國海疆治理的現實問題

　　中國的海疆治理可以劃分為內部性問題與外部性問題兩個部分。

　　內部性問題主要是指海洋開發及其與陸地協調發展等問題。進入21世紀以來，海疆對于國家發展的重要性日漸突出，成為國家經濟發展新的增長極。這種現實要求我們必須從區域視角出發將海疆治理與陸地核心區的建設緊密結合起來，統籌和協調海洋與陸地間的發展及其關系。

　　外部性問題是指中國與相鄰國家間的區域海洋問題。當前，中國在黃海海域、東海海域以及南海海域與鄰國的海洋爭議，都屬于區域性問題。相比較而言，外部性問題因涉及國家整體的安全、穩定與發展，一段時間內將成為中國海疆治理的重點。同時，外部性問題的區域性特征和性質決定了這些問題的解決是單個國家無法獨自完成的，需要區域內相關國家進行各個層次的合作。

　　從當前的現實看，中國海疆治理面臨的外部性問題主要以海洋主權爭端和海洋資源糾紛為主。這些問題既是當前中國政府和社會大眾關注的焦點，也是有效建設海洋強國以及構建“海洋命運共同體”的關鍵所在。對于海洋主權爭端，除了強調“主權在我、擱置爭議、共同開發”的基本原則外，還應通過積極倡導和尋求各類區域性組織和區域性協議來解決爭端和維護秩序。

　　對于海洋資源糾紛，以漁業資源糾紛和漁民跨界作業問題最為突出。從歷史文獻記載以及漁民的生產實踐看，民族國家出現以前的海域乃是一片自由流動的空間，漁民可以自由航行至每一片海域生產作業。民族國家出現后，海洋逐步疆界化，爭奪海洋領土和海洋資源成為民族國家建設的重要內容。在民族國家體系框架下，漁民自由流動作業的傳統以及漁業資源自身的流動性特征被有意遮蔽或忽視。在這種海洋制度下，漁民的流動作業自然容易引發“跨界”“非法”作業問題，進而導致糾紛和沖突。在《聯合國海洋法公約》中，特別列舉了44種具有跨界洄游特性的魚類，并指出此類海洋資源不能通過私有化安排來進行管理，必須由有關國家共同合作，采取聯合管理等途徑來解決。

　　海疆治理的合作新思維

　　無論是《聯合國海洋法公約》之類的國際海洋制度抑或其他區域性協議，都在昭示同一個問題，即傳統的“海權論”在當下已經不合時宜，人類要確保世界和平與發展，實現全球海洋善治，就必須建立共生性、克制性、有序性的合作新思維，以取代對抗性的“海權論”舊思維，而這也正是中國提出建設“21世紀海上絲綢之路”以及倡導構建“海洋命運共同體”的宗旨所在。

　　需要說明的是，區域海洋合作與治理不可能一蹴而就，它是一個發展的過程，需要不同國家在擱置爭議的基礎上共同努力，逐步形成一種機制化和系統化的合作方式和區域治理體系，進而為全球海洋治理提供經驗。

　　周平教授在關于邊疆治理研究的一篇文章中曾指出，海疆治理并不存在陸疆治理中的“族際主義”與“區域主義”的價值取向之爭，它純粹就是一個區域性治理的行動與過程。海疆治理的區域視角是在傳統邊疆治理視角基礎上的一種拓展，它在突出海疆治理問題的區域性特征的同時，亦強調區域范圍內不同行為主體間的歷史關聯性以及海洋資源和人文價值的共享性，進而倡導區域合作的必要性與重要性。從目前海疆治理研究的現實看，區域視角下的海疆治理研究任重而道遠，需要提升理論研究水平、加強學理性研究與實證性研究的對話與合作等。此外，從人類學、歷史學、社會學等不同學科視角出發調查和研究區域范圍內不同國家的社會歷史與文化亦十分必要，因為只有充分認識區域內文化交流的歷史、現狀與挑戰，才能在此基礎上更好地推動區域范圍內各國之間的文化交流與社會交往，進而為創建你中有我、我中有你的海洋命運共同體以及和諧共生的海洋秩序提供文化支撐，實現中國海疆治理的長遠目標。

　　（本文系教育部人文社會科學研究青年基金項目“南海邊界建構與漁民生計變遷研究”（20YJC840025）階段性成果）

　　（作者單位：廣州大學公共管理學院）