構建公共數據有序開發利用的良好生態

　日期：2023-01-04   來源：中國社會科學網-中國社會科學報

　　《全國一體化政務大數據體系建設指南》指出，鼓勵依法依規開展政務數據授權運營，積極推進數據資源開發利用，培育數據要素市場，營造有效供給、有序開發利用的良好生態，推動數據基礎制度體系構建。在數字政府時代，公共數據已成為支撐數字化轉型的重要基礎資源和關鍵生產要素。然而，當下公共數據融合應用、政企聯動開發、推進改革的模式還需進一步探索。如何在確保安全的前提下推進公共數據開發利用，助力數字經濟、數字社會高質量發展顯得尤為緊要。

　　公共數據開發利用的“痛點”“難點”“堵點”

　　一是公共數據及其元數據基礎不牢是痛點。公共數據質量有待提升。數字化轉型初期，各地區各部門分頭組織開展信息化建設工作，海量數據以碎片化的方式存儲在一個個相互獨立的封閉系統。由于各地信息基礎條件各異，數據采集渠道、采集主體、采集標準、存儲標準及結構不一致，導致不同部門數據格式的異質性、數據一致性偏低、數據匯聚的鏈路長。元數據體系有待加強。不少地區在元數據的使用上各自為戰，數據目錄間的相互操作水平低，元數據的準確性、可靠性和完整性也沒法得到保障，難以支持大范圍的元數據交換和目錄聚合。公共數據標簽有待構建。元數據并不能完全滿足數據使用者對數據精準識別和開發利用的需要，還需要為數據打上特定的標簽。公共數據標簽進一步明確了數據屬性和特征，幫助數據使用者更好地理解數據，實現數據內容與需求的高度匹配。目前各地區各部門公共數據應用場景還比較單一，使用模式相對簡單，數據標簽、關鍵字等信息描述不準確，數據及時性、完整性不夠，無法滿足實現數據動態化業務需求。

　　二是政府治理體系條塊分割現象是難點。公共數據資源部門化。我國行政體制是以科層制為核心的管理體制，各部門依職能和職位進行嚴格的專業化分工。本業務領域的數據資源具有非常強的業務屬性，專門服務于本系統需要，而無法直接共享交換應用到其他政府塊狀部門。自上而下的數據管理機制分散化。目前地方政府設立的大數據管理機構在中央層面尚沒有對應的高級別歸口部門。中央層面的大數據管理職能分散于中央網信辦、工信部、國家發改委等多個部門。地方大數據管理機構的職能定位與數據統籌工作不夠適配。目前地方大數據管理機構數據統一協調、統籌監管的管理機制尚未健全。基層和市、縣（區）數據治理人才緊缺，人員配備捉襟見肘，面臨極為繁重的數據采集和處理工作，缺少常備的技術支撐和運維能力。

　　三是公共數據安全風險是堵點。公共數據開放利用創造價值的同時也帶來數據安全風險。根據調研反映，數據權屬不清、權責不均衡以及由此產生的負外部效應是阻礙數據開發利用的關鍵。歸根結底，是國家、政府、公共部門、數據相關主體對公共數據的持有權、加工使用權、產品經營權并不明確，難以實現公共數據的順暢共享開放和開發利用。隨著風險復雜性、關聯性和衍生性特征增加，數據在生命周期各個階段沒有明確權屬關系，數據安全的控制范圍和責任就難以確定，數據安全也就無法保障。各部門無法控制使用和經營過程中可能產生的風險以及缺乏激勵分享核心數據資產動力的情況下，出現“不愿、不敢、不能”共享的現象，導致“信息孤島”“數據壁壘”難以打通。

　　推動公共數據開發利用的著力環節

　　公共數據開發利用是一項亟待探索的復雜系統工程。針對當前公共數據開發利用存在的“痛點”“難點”“堵點”三大難題，建議從以下三個環節入手，為公共數據開發利用提供保障，釋放數據價值。

　　第一，加強政務數據平臺支撐能力，打造公共數據高質量供給體系。以政務大數據平臺建設為主要抓手，圍繞構建一體化政務大數據資源體系，創新數據管理機制，深化數據高效共享，促進數據有序開發利用。一是推動數據資源“一數一源一標準”治理，加強全鏈路數據質量的管控。健全完善各省市數據目錄功能，做到全量編目、動態更新、協同應用，實現全國公共數據數字資源“一本賬”。推進數據一體化治理，完善數據回流機制和治理機制，通過數據交叉認證關聯分析，提高數據供給質量和響應速度，推動數據源頭治理。落實一套數據標準，對基礎性、通用性的數據實行全國一套標準，全面規范數據采集、傳輸、存儲、加工、服務的過程。二是搭建元數據管理體系和數據標簽管理系統，提高數據目錄的好用易用水平。盡快建立完整的元數據體系，以滿足應用場景和用戶需求為導向，迭代建設全國統一的數據元標準庫，指導政務數據平臺“依標”生產數據。建立完善規范的公共數據標簽管理體系，圍繞重點領域或某個實體，構建服務對象多視角的標簽畫像，形成“數據指南”，清晰展示數據業務知識和技術規范，讓數據價值清晰化、規范化。

　　第二，加強數字政府頂層設計，打造與公共數據開發利用相適配的組織架構。要以系統觀念、系統方法推進“整體智治”，樹立“條抓塊統”意識，以縱向聯動橫向協同為公共數據開發利用提供組織保障。一是縱向上國家層面盡快成立大數據管理機構，統籌推進國家大數據發展規劃、管理和應用等工作。地方層面加快構建省級大數據主管部門與省直機構、市縣（區）之間的管理協同機制。核心是建立多元主體參與改革的機制，市場能干的，政府不干，市場沒有積極性的，政府要制定政策來撬動引導市場參與；培育搭建“央企+國企+民企+運營商”等新型平臺，以組織變革促進全國政務大數據體系一體化、政府企業聯動開發應用。二是橫向上有效協同數據治理機構與業務部門，促進公共數據跨部門、跨區域、跨行業安全高效共享。加快推進區塊鏈技術在公共數據領域的應用，推動公共數據“上鏈”，實現在不改變數據管理職責的前提下，各方對自有數據“共享不出庫”。三是夯實基層和市、縣（區）隊伍基礎、人才基礎，完善支撐保障機制。加大基層和市、縣區政府數字化專業人才引進力度，加快建立數字政府領域高層次、復合型人才培育機制。

　　第三，加強數據基礎制度體系建設，打造公共數據開發利用新模式。落實《全國一體化政務大數據體系建設指南》，以“統籌管理一體化”等八個一體化為抓手，以“數據為民”的理念，加快形成數據基礎制度體系，破除阻礙數據產權、數據交易流通、數據要素收益分配、數據治理的制度障礙，全面激活要素潛能。一是創新數據融合應用模式。探索利用安全多方計算、區塊鏈等新技術，在確保數據安全可控的前提下，實現公共數據與社會數據深度融合應用。基于政務大數據平臺設計開發數據、開放域系統，設置“受限開放數據”合規開放通道，支撐政府公共數據安全合規地向社會開放，賦能數字經濟和數字社會的應用創新。二是創新數據產品服務模式。圍繞特定場景業務需求，對數據進行深度融合、分析加工，形成一批標準化、可復制的算法、模型和服務產品。三是創新公共數據授權運營模式。盡快出臺公共數據運營規章制度，明確公共數據授權、數據獲取、運營評估和退出機制，對數據授權運營中可能出現的特殊情況制定相應的免責條款，給予一定的容錯空間，以便更深入地推動數據開發。支持開展公共數據授權運營試點，在醫療、交通、社會保障等社會關注度高、基礎條件較好的領域，優先選擇一批經濟發達、積極性高的地區先行先試，總結試點經驗，形成復制推廣方案。

　　（作者單位：之江實驗室智能社會治理研究中心、清華大學公共管理學院）