數字治理優化政府間協作形態

　　“明者因時而變，知者隨事而制。”黨的十八大以來，黨中央始終把深化黨和國家機構改革作為推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要任務。黨的二十屆二中全會通過的《黨和國家機構改革方案》，既是對機構改革的持續“接力”，也是對二十大“優化政府職責體系和組織結構”改革部署的落實。

　　從整體上推進政府職責體系和組織結構的變革是一項復雜系統的工程，不可能一蹴而就。近年來，一個值得關注的現象是數字信息技術和數字經濟的飛躍式發展及全方位滲透，不僅引發了政府治理手段的嬗變，也在實際運行中不斷優化地方縱向間職責配置。

　　數字治理驅動政府業務流程優化，推動地方縱向職責體系由“同責”向“異責”轉變。縱向“權責不清”是“職責同構”最重要的表現形式。在“職責同構”模式下，由于各層級地方政府的事權和責任邊界沒有明確的界定，極易造成政府職責的“錯位”“越位”和“缺位”。為解決這一問題，很多地方出臺了權責清單，期望借此合理劃分縱向間職責配置。但是，在“壓力型”體制和“屬地管理”不斷強化之下，“權責清單”的實施效果普遍并不理想，基層負擔過重問題就是其典型表現。

　　2023年機構改革方案中一個備受關注的舉措，就是在中央層面成立了專門的數據管理局，顯示了黨中央全面加快數字經濟發展、加速推動數字治理的決心。隨著數字政府建設進程的快速推進，政府業務流程可在平臺化、信息化、規范化、透明化的基礎上得到優化，從而為厘清縱向職責配置提供了技術支撐。例如，河南省開封市域社會治理“一中心四平臺”就在數據建構的閉環中，推動上下級由“同責”走向“異責”。“一中心”是依托市、縣（區）、鄉鎮（街道）、村（社區）四級綜治中心建立起的綜合指揮中心（室），負責線上指揮調度，對各類治理事項進行研判預警、交辦督辦。“四平臺”分別是綜合治理平臺、便民服務平臺、雙向交辦平臺和綜合監督平臺。以雙向交辦平臺運行為例，當群眾在網格微信群反映問題和困難時，針對不同的事項，能夠由網格員直接解決的，就會在網格內協商解決；網格內不能解決的，由網格員及時上報至四級平臺系統，通過系統流轉辦理。從具體的流轉程序來看，根據上報事項的類別和復雜程度，按照確權清單“靶向鎖定”責任單位，該由哪級政府負責，就由智慧平臺流轉至該級平臺并協調相關部門進行辦理。流轉過程的關鍵節點在于，當事件處理完畢后，系統會向網格員反饋處理結果，由網格員確認后才可以關閉該事件的處理系統。雙向交辦平臺以網格員上報事件為起點，以網格員確認完結為終點，授予網格員關閉系統的權力，構成一個完整的閉環式工作機制，因此在一定程度上能夠規避“以上壓下，爭利推責”現象，促進地方各級政府和職能部門各司其職、各守其責。事實上，類似于開封市“一中心四平臺”的政務信息平臺，在全國還有很多。此類數字治理平臺的一個重要共同點，就是通過事項辦理過程中的處處“留痕”和“昭告天下”，遏制“不擔當不作為”“向下甩鍋”等行為的蔓延，從而成為履行“權責清單”的重要基礎支撐。

　　數據治理重構政府組織體系，推動地方縱向機構設置由“同構”向“異構”轉變。“職責同構”模式的一個典型特征，就是政府縱向機構設置上的“上下對口、左右對齊”。這種“同構”的縱向機構設置不僅造成“所有的政府管理所有的事情，所有的事情在所有的政府層級都得不到有效的管理”，更重要的是在政府對社會需求的回應上，沿著上下層級關系進行信息的上傳下達，大大增加了行政運行與協調成本，降低了行政效率。

　　數字治理時代的到來，則給地方機構改革提供了新的發展契機。現實中，已有不少創新實踐表明，數字技術的深入應用，能夠為解決以往地方機構改革和治理過程中的痛點、難點問題提供強有力的技術支撐。以北京市“接訴即辦”改革為例，北京12345熱線整合了全市60余條政務服務熱線，集中統一受理市民訴求，對于群眾的求助、投訴，采用數據系統自動關聯，網絡智能“派單”的方式派出工單，并實行“首接負責制”，即接到派單的單位應當即時接受派單，不得推諉。由于各級政府和職能部門都要直接面對群眾訴求，改變中間層級政府的“委托人”角色，推動縱向機構更加扁平化、彈性化。在此基礎上，北京市利用大數據、云計算、人工智能等科技手段構建全市統一的民意訴求數據庫，定期匯總分析群眾訴求情況，政府可以根據數據報告動態調整資源和機構設置。比如對業務相似度、職責飽和度等指標進行分析研判，為機構設置優化、整合、撤并，從上下“同構”到職能“異構”提供了數據支撐和決策標準。

　　數字治理推動地方縱向間政府關系由單一的“命令—服從”關系向復合式“分工—合作”關系轉變。已有研究表明，“職責同構”組織形式下，極易造成上級的“條條”鉗制下級的“塊塊”，削弱了“塊塊”的積極性和主動性，加劇了“條塊分割”矛盾。數字治理又該如何破解這一難題呢？

　　浙江是數字政府建設的先行地，數字化手段在助力優化地方職責和機構設置中，已經取得了顯著成績。例如，麗水市遂昌縣就通過數字技術對縣域治理的體制機制、組織架構進行了系統性的重塑。2020年4月，遂昌縣自主開發的天工系統（“項目全周期管理”多跨場景應用）App正式上線。不同于社會治理平臺，天工系統是對遂昌縣黨政機關內部辦事流程的全方位、系統性、數字化再造。首先是任務數字化。天工系統將縣域的重點項目和重點工作都納入政務智能管理平臺系統，借助系統把所有任務不斷地細化拆分，分解到無法拆分為止，形成“顆粒化”的最小任務項。其次是管理流程精準化，每個“顆粒化”的任務都明確責任人和責任單位，建立時間節點、負責部門、工作階段和主要負責人等可量化的指標體系，并設定每個節點的完成時限。在上一個環節工作完成后，系統將自動推送給下一環節，節點進度在平臺系統上即時體現，可全流程精準掌控。最后是監控精準化。對未在時限內完成的項目將形成協同責任，通過“亮燈”和“亮牌”的警示管理，倒逼各節點責任人提前謀劃，優化工作流程，以破解事項流轉中責任不清、難以協調、被動等待等問題，有效實現部門間協同推進。在數據賦能下，“條”與“塊”開始由原來單一的“命令—服從”關系逐步向相互合作、相互依賴、共同擔責、資源共享的“分工—合作”關系轉變，明顯消解了“職責同構”模式下的“條塊”矛盾。

　　正如《黨和國家機構改革方案》中所指出的：“當今社會，數據資源、數字經濟對經濟社會發展具有基礎性作用，對于構建新發展格局、建設現代化經濟體系、構筑國家競爭新優勢意義重大。”在數字技術快速發展和治理轉型的疊加壓力下，地方不斷優化職責配置、推動組織機構改革，既是破解“職責同構”弊端之需，也是推進地方治理體系和治理能力現代化的重要保障。

　　（作者單位：中共河南省委黨校公共管理教研部）