科學(xué)辨識民主與國家治理的關(guān)系

　日期：2017-07-11   來源：中國社會(huì)科學(xué)網(wǎng)-中國社會(huì)科學(xué)報(bào)

長期以來，國際社會(huì)秉持這樣一種觀點(diǎn)：民主在道德上是值得追求的，甚至是唯一的政治目標(biāo)，一個(gè)國家的政治發(fā)展道路就是建立民主并不斷改善民主的質(zhì)量和水平。這一觀念似乎已經(jīng)根深蒂固。然而，20世紀(jì)后期大量后發(fā)展國家選擇西式民主道路之后，出現(xiàn)在它們面前的卻是政局不穩(wěn)、貧富分化、經(jīng)濟(jì)衰退、社會(huì)不平等、法治不彰、部族沖突、腐敗盛行甚至國家分裂等問題。即便是西方民主國家，也出現(xiàn)了債務(wù)危機(jī)頻發(fā)、社會(huì)分裂加劇、階層政治對立、公共服務(wù)供給不足、社會(huì)不公日益嚴(yán)重以及極端主義威脅等矛盾。美國學(xué)者福山指出，隨著時(shí)間的推移，政治制度既有發(fā)展，也會(huì)遇上普遍的政治衰敗，而民主本身也會(huì)是衰敗的來源。以美國為代表的西方民主體制遭遇了嚴(yán)重問題。而狹隘的意識形態(tài)、僵化的觀念與根深蒂固的既得利益集團(tuán)相結(jié)合，這種狀況隨著時(shí)間的推移日益嚴(yán)重，阻礙了民主制度的更新，導(dǎo)致西方政治和社會(huì)體制對各種危機(jī)應(yīng)對乏力。

民主不等于國家治理

西方民主成了政治衰敗的根源，這或許是大多數(shù)人所無法理解的。在過去兩三百年中，民主似乎與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相伴而行。在許多人看來，正是民主帶來了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的增長。民主與經(jīng)濟(jì)之間的兼容關(guān)系也成為不少理論家眼中的定律。然而，這一“定律”卻在20世紀(jì)六七十年代被打破，東亞、拉美等一些被認(rèn)為是威權(quán)主義政體的興起伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長。相比之下，大量實(shí)行西式民主的國家尤其是新興民主國家，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的成就乏善可陳。

現(xiàn)實(shí)和理論均表明，民主與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的相關(guān)性并不明顯。民主不等于國家治理，兩者的關(guān)系需要進(jìn)一步澄清。

就其本質(zhì)而言，民主就是“人民的統(tǒng)治”。古希臘歷史學(xué)家希羅多德較早使用民主這一概念，以表述城邦中的政治實(shí)踐：城邦事務(wù)由公民所參加的公民大會(huì)通過直接討論和投票的方式作出最終決定。這一概括十分精確地體現(xiàn)了民主的實(shí)質(zhì)：基于自身權(quán)利基礎(chǔ)之上的人民自治。近代以來，民主逐漸演化為間接形式，以普選制、議會(huì)制、政黨制“三駕馬車”構(gòu)成的代議制民主成為西方政治體制的主要形式。20世紀(jì)中期以后，憲政民主、分權(quán)制衡、法治等機(jī)制的健全將民主體制推向了鼎盛。

然而，代議制民主此后卻日益退化為精英主義民主，演變?yōu)樾鼙颂厮缘摹懊裰鞣椒ň褪悄欠N為作出政治決定而實(shí)行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民的選票取得作決定的權(quán)力”。此類民主就是政治精英競爭獲取權(quán)力和人民選擇政治領(lǐng)袖的過程，民主的實(shí)質(zhì)就在于一種競爭性的選舉過程，通過選舉產(chǎn)生的政治精英掌握政治權(quán)力，實(shí)施具體統(tǒng)治。精英主義的代議制民主隱藏著一個(gè)致命缺陷，即選舉產(chǎn)生的政治家實(shí)際上不能代表任何事情。在代議制下，每個(gè)人享有投票的權(quán)利，表面上看是人人平等，但實(shí)際上誰也不擁有決定權(quán)，真正的決定權(quán)控制在少數(shù)人手中。在實(shí)行選舉競爭的國家中，當(dāng)選議員并不一定能力出眾，不一定能忠實(shí)地代表選民或人民。實(shí)際上，他們代表的往往是精英階層、財(cái)閥、利益集團(tuán)的利益。為了獲得選票，政黨或候選人會(huì)竭盡全力討好選民，而一旦獲選，對選民的許諾就變成一紙空文。這使得選舉遠(yuǎn)離民主，徒有形式。因此，現(xiàn)代民主尤其是選舉民主僅僅產(chǎn)生了國家治理的代表，卻沒有回答更為重要的如何具體治理國家的問題。

國家治理要求專業(yè)能力

國家治理的目的是提供人們期望的任何形式的政府都能提供的福祉，從經(jīng)濟(jì)增長、教育公平、社會(huì)保障到公共安全，使社會(huì)生活安定有序，民眾對生活感到幸福滿意。國家根據(jù)發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃，在一定的價(jià)值觀念指導(dǎo)下，對所有社會(huì)領(lǐng)域包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等進(jìn)行決策、組織、協(xié)調(diào)、規(guī)范和控制。實(shí)現(xiàn)這一目的需要專業(yè)性的、職業(yè)化的復(fù)雜活動(dòng)，也意味著國家必須具備有效的治理能力，亦即將國家的意志、目標(biāo)有效轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力。國家治理能力從性質(zhì)上包括公共政策的制定和實(shí)施、公共物品生產(chǎn)與供給、公共資源配置與協(xié)調(diào)、國家安全的保障和國際關(guān)系的維系等；從內(nèi)容上包括財(cái)政汲取能力、強(qiáng)制能力、資源配置和再分配能力、秩序管制能力、利益吸納能力、社會(huì)整合能力、國家認(rèn)同能力等。顯然，國家治理能力的實(shí)現(xiàn)和治理過程有著復(fù)雜的內(nèi)容和要求，國家治理活動(dòng)具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性。必須依靠專業(yè)知識、能力和豐富經(jīng)驗(yàn)才能制定政策和實(shí)施管理，因而對治理者提出了很高的要求。一般公民如果沒有經(jīng)過長久的歷練，想要承擔(dān)國家治理的任務(wù)會(huì)有較高的難度。

有效的國家治理還要求國家在一定程度上具備自主性。國家必須既超越某些大眾民主的短視主義和民粹主義，克服選舉競爭產(chǎn)生的短期行為，也要擺脫利益集團(tuán)和精英階層的左右，推動(dòng)政府制定長遠(yuǎn)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)長期發(fā)展的目標(biāo)。在這一點(diǎn)上，當(dāng)代一些民主國家尤其是西方民主國家，落入了大眾政治選舉的陷阱而難以自拔。英國“脫歐”、特朗普當(dāng)選美國總統(tǒng)對這些國家的未來將產(chǎn)生不可預(yù)料的后果。

現(xiàn)代化不能離開國家推動(dòng)

近代以來，先發(fā)現(xiàn)代化國家如英美、后發(fā)現(xiàn)代化國家如法德，其現(xiàn)代化的起點(diǎn)和動(dòng)力并非民主，主要靠國家的積極推動(dòng)。20世紀(jì)后期東亞地區(qū)在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)奇跡、拉丁美洲在獲得經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)，這些國家尚未啟動(dòng)民主化進(jìn)程。在特定階段尤其是社會(huì)發(fā)展初期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的現(xiàn)代化與政治現(xiàn)代化、政治民主化之間并非“亦步亦趨”、協(xié)同并進(jìn)。大量的研究表明，開啟各國現(xiàn)代化大門的不是所謂民主，而是有效治理和保持遠(yuǎn)見。

當(dāng)人們追求作為理想統(tǒng)治形式的民主時(shí)，想當(dāng)然地認(rèn)為民主政治會(huì)帶來好的治理績效。然而事實(shí)并非如此。一個(gè)國家可能在民主的程序、過程甚至結(jié)果等方面表現(xiàn)都不錯(cuò)，但是未必帶來好的治理結(jié)果。政策與政策結(jié)果之間的關(guān)聯(lián)性也十分復(fù)雜，而且政府不可能對所有的利益差異和分歧都予以滿足。當(dāng)代民主是關(guān)于選擇和競爭的活動(dòng)，失敗者必定不會(huì)滿意。國家治理所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的程度與其民主水平不一定相關(guān)，提高民主質(zhì)量也未必會(huì)提高政府的治理績效。不管是歷史還是當(dāng)今現(xiàn)實(shí)中，由于未能滿足民眾的需要而失去民眾支持的民主國家的例子不勝枚舉。無論民主的形式和程序多么完美，對于一個(gè)無法提高經(jīng)濟(jì)增長、給人民帶來安全保障、維護(hù)社會(huì)平等和提供合格公共產(chǎn)品的政府，人們不會(huì)對它的民主質(zhì)量給予很高評價(jià)。

當(dāng)我們審視整個(gè)人類的社會(huì)活動(dòng)時(shí)，可以進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)民主的局限。作為政治權(quán)力運(yùn)行方式的民主只是影響人類社會(huì)生活的制度之一，只有在政治領(lǐng)域才能發(fā)揮作用，超出這一邊界，民主必然失靈。即使在所謂西方民主國家中，許多政府機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者和管理者也不是選舉產(chǎn)生的。人類社會(huì)生活的品質(zhì)并非由民主或不民主所決定，而是由國家治理的結(jié)果反映出來。好的民主是一回事，好的國家治理是另一回事。民主政府的治理績效不佳，就可能破壞民主的地位。對于國家治理而言，民主并非直接的工具，更不是解決社會(huì)問題的萬靈良藥。顯然，不應(yīng)認(rèn)為民主要為所有的問題負(fù)責(zé)，幻想民主政治帶來人們期望的所有公共物品的思想，注定只會(huì)看到民主的失敗。

（作者系上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院教授、上海交通大學(xué)中國城市治理研究院研究員）

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