為加快完善中國特色社會保障體系提供借鑒

　日期：2010-09-02   來源：人民網

建立和完善中國特色社會保障體系，是深化改革的重要任務，是推動科學發展、促進社會和諧的重要內容。近年來，我國學者對世界社會保障發展問題做了較為深入的研究，力求總結和把握社會保障發展的規律，為推進我國社會保障改革和發展、加快完善中國特色社會保障體系提供借鑒。

　　 發達國家社會保障發展的趨勢

　　社會保障發展水平與一國經濟社會發展階段密切相關。經濟發達國家社會保障制度的共同特點是：建立時間較長，覆蓋面較廣，體系比較完備，保障水平較高。社會保障建設面臨的共同問題是：人口老齡化嚴重，社會保障財務壓力增大。近年來，發達國家的社會保障改革主要圍繞公平與效率問題展開，在多樣化發展中呈現以下幾個主要趨勢。

　　實行多層次養老保障，降低公共養老金給付壓力。為了應對人口老齡化帶來的巨大養老金給付壓力，各國政府在實施基本養老保險制度的基礎上，鼓勵企業和個人投保補充養老保險或進行養老儲蓄，形成多支柱、多層次的養老保障體系。比如，德國2001年和2004年兩次改革養老保險制度，建立以法定養老保險為基礎、企業補充養老保險和個人儲蓄養老保險為補充的三層次養老保障；瑞典在20世紀80年代分別建立了工人、白領雇員、中央政府雇員、地方政府雇員職業養老金。實行多層次養老保障制度，可以充分發揮企業、個人以及社會組織在養老保障中的作用，促進保障水平提高和養老保險制度的可持續發展。

　　引入市場機制，提高社會保障制度運行效率。社會保障是一種準公共物品，快速膨脹的社會保障支出表明其存在被過度消費的可能。有鑒于此，很多發達國家把引入市場機制作為提高制度運行效率、減少浪費的有效手段。比如，將社會保障基金的集中性壟斷管理轉變為分散性競爭管理；鼓勵社會機構參與社會保障項目管理。引入市場機制比較成功的領域是醫療保險。比如，實行全民免費醫療的英國，20世紀90年代通過適當引入競爭機制和社會資源，提高了醫療服務效率。德國、加拿大、法國、比利時、奧地利、盧森堡、荷蘭和瑞士等國均采取了加強疾病保險基金管理機構之間的競爭、與醫院簽訂醫療服務合同、限制藥品價格和提高患者自付比例等措施，在保障人民基本健康權的前提下控制醫療成本過快增長。
　適應經濟社會條件變化，完善保障項目。20世紀后期，家庭小型化、人口老齡化和預期壽命延長，不但使發達國家的養老保險和醫療保險制度面臨巨大的資金壓力，而且使老年人生活護理成為一個社會問題。一方面，現代家庭的照料功能逐漸弱化；另一方面，由于有較高的醫療福利，相當一部分老人需要生活護理時會選擇住進醫院，從而占用大量的醫療資源，帶來嚴重醫療赤字。為了在降低費用的同時保證老年人生活質量，20世紀90年代以來，發達國家紛紛建立了長期護理保險制度，對老人入住醫療機構或在家中接受他人護理所產生的各種費用給予補償。目前，長期護理保險制度在發達國家方興未艾，并向保障老年人的醫療照顧、精神慰藉和生活照料方向發展，由此也催生了一個新的產業——老年產業。

　　發揮社會保障制度的經濟功能，促進經濟發展。社會保障制度不僅是一項有利于促進社會穩定、保障人們生活的社會制度，而且具有促進勞動力再生產、創造新的經濟活動、平緩經濟周期波動等重要經濟功能。很多發達國家將社會保障制度視為促進經濟發展和勞動力流動的重要工具。20世紀70年代以來，“社保制度作為一個生產要素”的命題開始出現并日益引起人們重視，相應的制度設計思路也發生變化，社會保障制度在促進經濟發展中扮演著更為積極的角色。比如，歐盟為了擴大就業人口規模，為社會保障制度改革確立了“就業友好型”的目標，將失業保險的目標由保障失業者的生活改變為鼓勵人們尋找工作。在應對此次國際金融危機導致的就業壓力中，歐盟積極勞動力市場政策的社會保障改革取向在其經濟刺激計劃中得到明顯體現。美國則利用現金補貼等社會救助政策，刺激消費需求。前不久，美國通過的醫改方案是“社保制度作為一個生產要素”的又一具體體現。

　　普遍性和全民化原則被更廣泛地接受。進入21世紀以來，盡管發達國家的社會保障改革仍以增收節支、控制成本過快上漲為主要目標，但制度普遍性和全民化的原則并沒有動搖，維護社會公平依然是基本價值取向。日本作為少子、高齡化最嚴重的國家之一，雖然也采取了諸如合理確定自付比例、控制醫療服務項目等措施抑制醫療費用過快增長，但在2006年醫療保險改革中依然明確提出“國民皆保險”的原則。一些社會保障制度尚未達到全民覆蓋的發達國家一方面在努力控制某些項目費用過快上漲，另一方面把制度覆蓋全民作為重要目標。奧巴馬政府的醫改方案終獲通過，說明即便在美國這樣強調效率的國家，社會保障的普遍性和全民化仍然在向前推進。

　　社會保障在發達國家已有120多年的發展歷史，歷經多次世界經濟蕭條而日益完善，在紓解社會矛盾、推動經濟發展、促進國家長治久安等方面顯示出強大功能。總體上看，提高效率并努力實現效率與公平之間的平衡，是發達國家社會保障發展和改革的方向。

　　 新興市場國家社會保障發展的趨勢

　　受發展水平所限，新興市場國家社會保障制度建立較晚、保障水平較低，目前多處于建立和完善階段。新興市場國家很多是轉型國家，其發展階段和發展中所遇到的問題與我國有頗多相似之處，因而具有重要的研究價值。

　　責任共擔是新興市場國家社會保障制度普遍采取的原則。比如，俄羅斯于1990年建立獨立于國家預算的養老基金，由國家、單位和個人三方負擔；1993年正式實行強制醫療保險制度，由企業和個人共同繳納保險費用。同俄羅斯相似，白俄羅斯建立了失業、養老、醫療或工傷保障制度，國家、地方財政、企業和勞動者個人都承擔一定的社會保障義務。

　　多層次保障相結合是許多新興市場國家社會保障特別是養老保障的發展趨勢。人口老齡化的到來和發達國家的前車之鑒，使許多新興市場國家在社會保障制度建立或改革初期就形成了多層次保障的發展導向。俄羅斯2002年1月開始的第二階段養老保險制度改革規定，退休人員的養老金由基本養老金、強制養老保險金和養老儲蓄金三部分組成。阿根廷于1994年建立了新的混合式養老保險計劃，由全國統一的基礎養老金、輔助的現收現付養老保險計劃或積累性的養老保險計劃組成，并賦予參保人員在后兩者中選擇的權利。波蘭在1998—2000年建成了包括強制性的公共養老金、強制性的私營養老金和自愿性的私人養老金的“三支柱體系”。

　　擴大覆蓋范圍成為新興市場國家社會保障的發展方向。比如，針對家政服務人員無保障的情況，阿根廷政府2006年頒布法令，要求家政服務人員從當年起全部參加強制性社會保障。菲律賓社會保障機構于2002年啟動了解決非正規勞動者社會保障問題的計劃。印度政府于2004年為非正式部門的就業者提供養老金計劃、醫療保險和個人事故保險，并確保最貧困的人包括農民享受到社會保障。
對我國的啟示

　　我國的社會保障體系建設是新中國成立以后從零起步的，改革開放以來取得了巨大進步。目前，中國特色社會保障框架體系已初步建立：基本養老、基本醫療、失業、工傷、生育五項社會保險制度基本建立并逐步完善，以最低生活保障為重點的城鄉社會救助體系基本形成，各項社會保障覆蓋范圍不斷擴大，保障水平穩步提高。但總體上看，我國社會保障體系還存在城鄉發展不平衡、制度運行效率低等問題。借鑒國際經驗，我國學者對加快完善中國特色社會保障體系提出了建議。

　　樹立共建共享的社會保障理念，為加快完善中國特色社會保障體系奠定認識基礎。共建，是有勞動能力者的共建；共享，是改革發展成果的全民共享。共建著眼于效率，共享著眼于公平，二者互為條件、互為依托。在共建中共享、在共享中共建，生動詮釋了公平正義這一中國特色社會主義的本質屬性，是公平與效率相統一的要求在社會保障領域的具體體現。只有在全社會樹立共建共享的社會保障理念，才能維護好人民群眾的社會保障權益，形成全社會共同參與社會保障事業、全體人民共享改革發展成果的良好局面。

　　堅持社會保障水平與經濟發展水平相適應，努力實現人人享有基本生活保障的目標。世界各國社會保障的發展都經歷了從制度殘缺、不健全到逐步調整、健全的過程。從各國實踐來看，社會保障規模和水平只有與經濟發展水平相適應，才能為經濟發展、社會和諧增添動力。從我國的現實國情出發，應當建立惠及全民的社會保障制度，把人人享有基本生活保障作為優先目標。

　　深化社會保障制度改革，加強統籌協調和政策銜接，推進各類社會保障制度整合。主要內容是：以城鄉一體化的社會保障為長期目標，健全農村社會保障項目；加快制度整合，提高基金統籌層次，建立多層次保障體系；以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，逐步將各類人員納入社會保障覆蓋范圍，逐步實現基本社會保障制度的統一和城鄉銜接；以發揮失業保險基金預防失業、促進就業的作用為方向，完善失業保險制度；以治本脫貧和發揮人的潛能為目標，推動最低生活保障制度向綜合救助的方向發展；以動員社會資源為著力點發展福利事業、慈善事業；穩步增加財政性社會保障支出占財政支出的比重，財政性社會保障投入重點向農民、農民工、被征地農民、城市無業人員和城鄉殘疾人等特殊困難人群傾斜。

　　加快制定和完善社會保障法律法規，增強社會保障的強制性、規范性、穩定性。社會保障作為通過國家立法強制實施的社會經濟制度，必須有完善的法律法規作保證。世界各國社會保障發展的歷史證明，社會保障法制完善的國家，制度穩定性、規范性都比較強，制度目標能得到較好實現。目前，我國社會保障法制建設滯后于發展需要，導致政策執行隨意性大、制度穩定性差的問題比較突出。因此，應當加強社會保障法律法規建設，加快社會保障立法步伐。