擴大對社會福利事業的財政支持

　日期：2010-09-03   來源：人民網

世界各國的經驗表明：社會福利支出和社會經濟發展水平基本上是成正比的關系，一個國家經濟發展水平越高，用于社會福利的支付水平也越高；國家公共財政支出的結構應該隨著社會發展戰略目標和社會福利體系的變化而調整。

　　中國經濟快速發展與社會福利事業發展的不平衡，是處于社會轉型期的中國面臨的一個重要問題，必須高度重視。

　　我國社會福利事業發展存在的主要問題

　　目前學術界和有關政府部門仍沒有對“社會福利”的確切定義達成一致意見，特別是社會福利與社會保障的關系的還沒有最后定論。多數學者認為：社會福利是主權國家依據相關法律和社會政策，向部分或全體公民實施的無償的、高質量的社會服務保障制度，是一個主權國家社會發展的重要戰略組成部分。馬丁(Madin)和查爾德(Zald)指出：“社會福利的目的在于使有需要的人們獲得社會和個人的最低水平的保障”。完善的社會福利制度是一個國家社會文明與進步的象征，整體社會福利水平是社會和諧程度的重要標志。建國以來，特別是改革開放以來，中國的社會福利事業取得了長足進步，但是經濟體制改革帶來了社會結構的巨大變化，傳統福利制度日益暴露出一系列不適應新社會環境的弊端。

　　（一）社會福利事業在制度上沒有得到保證。中國的社會保障法律體系包括五大項目。社會保險的宗旨在于為人們諸如生老病死這些一般生活風險提供保護；社會補償旨在為人們在遭遇像戰爭、暴力行為這些特殊的生活風險而受到損害時提供保護；社會救濟的目的是為那些不能從社會保險或者社會補償中獲得待遇或者從社會保險或社會補償中獲得的待遇不能維持其基本生活需要的人們提供保護；而社會福利的基本功能是確保人們有效發揮功能，降低社會不平等，提高社會成員生活質量，營造機會平等的社會環境，促進人的最大化發展和發掘人的潛能，促進經濟發展和提高社會質量(Smith，1965)。顯然，我國的社會福利只是社會保障制度體系中的一個子項目，從而在制度上降低了社會福利的地位及其重要性。而在發達國家，特別是西方發達的“福利國家”，社會福利已經不再是社會保障制度體系中的一個分支，而是一種國家的社會法律制度。在我國，尤其是當主要負責社會保險的勞動部改組為“勞動和社會保障部”之后，代表強制性、普遍性原則的，與國民工作年限相聯系的社會保險制度得以加強，但是由于經濟發展水平和財政實力的制約，社會保險在目前的國情下無法覆蓋全部人群，從而造成了新的社會不公平。同時，為弱勢群體提供幫助的社會福利事業沒有得到相同程度的重視和發展。

　　（二）以企業改革為核心的經濟體制改革缺少對社會福利制度的考慮。國有企業改革必然使企業成為自主經營的經濟實體，但是企業改革過程中沒有周密考慮福利制度導致不少問題出現：首先是企業的福利待遇將企業與職工緊緊地拴在一起（例如單位分配的住房、單位為員工購買的商業保險等，形成了企業與職工之間的人身依附關系），不同企業或單位，職工的福利待遇會有很大差異，有些單位職工的福利甚至高于工資，這就阻礙勞動力的合理流動和市場經濟所需要的統一勞動力市場的形成；其次，部分企事業單位優厚的福利待遇由于是平均分配，其不但沒有發揮激勵勞動者積極性的功能，反而助長了人們的懶惰和依賴心理，影響企業的績效；再次，經濟體制改革帶來經濟結構多元化，農村人口流入城鎮，進入不同所有制企業和單位就業，他們連最基礎的社會保險待遇都享受不到，何談享受社會福利待遇，這種從制度建立之初就對農民實行的不平等待遇，在社會主義市場經濟下不能再延續下去，否則會繼續擴大城鄉差距，城鄉隔離的二元結構也無法打破。

　　（三）我國社會福利事業遠不能滿足人民群眾對福利服務的迫切需求。這一突出問題在西部等經濟不發達地區的表現尤為明顯。所以，加快社會福利的普及和社會化進程是多么重要，從而也證明了社會福利有其存在和發展的可能性和必然性。只有大力發展與建設社會福利基礎設施，才可能進一步加快福利事業的發展步伐。

　　當然，相關職能部門和各界專業人士已經開始重新審視我國的福利政策制度，探討重構社會保障體系。社會福利事業存在的問題，有其歷史遺留的客觀制約因素，這需要在實踐中不斷改革才能建設一個完善、健全的社會福利保障體系。

　　政府角色錯位和公共財政支出不足導致社會福利事業落后

　　現代社會福利制度是20世紀以來伴隨工業化和資本主義市場經濟的發展在西方國家逐步建立起來的。在這種體制中，政府通過再分配主導并成為社會福利的主體，進而取代了傳統農業和小手工業社會中以個人、家庭和慈善機構等組織構成的保障和保護機制。從本質上來說，現代政府的主要職能活動都是圍繞為社會成員提供福利和服務以及滿足人民物質、精神生活需要而開展的。但是，我國從改革開放以來，主要的精力和資源都放在了經濟建設方面，而且政府職能又未能與市場經濟改革同步轉型，最終導致中國經濟、社會事業發展不平衡。

　　（一）政府在社會福利事業中的簡單退出不能替代政府職能轉變。現代經濟學認為：政府在市場經濟中承擔的角色是雙重的，一是建立和維護市場規則，二是保障社會公平。以市場經濟為導向的改革并不是要求政府完全退出，而是要求政府轉變職能。但是，中國30年來的經濟體制改革顯然忽視了政府在市場經濟體制中保障社會公平方面的職能責任，結果導致政府職能錯位。

　由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型，必然伴隨著社會轉型：從政府全能型社會向公民社會轉變。而政府轉型和社會轉型是相互依存的。然而在過去30年的社會轉型過程中，政府只是簡單地將一些社會職能下放給各種中介或社會組織，并且對這些組織的監督管理也沒有到位。問題主要表現在兩方面：一是許多中介和社會組織幾乎完全成為了唯利是圖的營利機構，而在現代社會福利事業中，非營利機構的角色是不可或缺的；二是中介和社會組織缺少良好的發展環境，導致組織類別不全，私人資本介入很少，實力和服務能力非常有限。

　　（二）政府角色錯位主要表現在公共財政支持社會福利事業嚴重不足。政策扶持與財政支持是政府在社會福利制度建設中的責任，是政府行使社會管理、服務和監督職能的重要體現，是各項社會福利事業發展所必不可少的有力保障。特別是社會保險，不論存在多大的差異，幾乎所有建立社會保險制度的國家都離不開政府財政定期或不定期的補助，以彌補社會保險基金收入的不足，只是財政補貼的形式各不一樣，有的國家在某一年度社會保險收支出現赤字時給予財政補貼，具體還有財政撥款、稅收優惠、讓利等多種形式。

　　我國社會福利支出占GDP的比例明顯偏低。在過去5-10年時間，中國財政收入快速增長：1999年財政收入突破1萬億，2003年突破2萬億，2005年突破3萬億，2006年超過4萬億，2007年超過5萬億，2008年則超過6萬億。財政收入占GDP的比重也由1995年的11.7%上升到2007年的20.8%。但是，2005年我國包括義務教育在內的財政性福利支出占GDP的比例只有5%，遠低于發達國家。應該指出的是，因為我國財政收入占GDP的比重相對較低，簡單地用社會福利支出占GDP的比例與其它國家相比，可能會產生一些誤導。而另一個指標，公共財政支出中社會福利性支出占比更能說明問題。但是，即使是用這一指標，我國的比例也比較低。2005年我國含社會保險在內的公共財政支出中社會福利性支出僅為27.1%，與多數發達國家相比存在顯著差距。

　　這種趨勢還可以從近年來社會保障支出占財政支出的比例下降的事實表現出來。盡管我國財政支出用于社會保障支出的總支出額從2001年的2229億元增加到2005年的3955億元，但它占財政支出的比例卻由2001年的12.7%降到2005年 11.7%。

　　擴大公共財政支出，支持社會福利事業

　　（一）公共財政積極支持社會福利事業，符合新時期構建和諧社會大局的需要。發展社會福利體系是新時期構建社會主義和諧社會的重要內容。隨著我國經濟社會的發展，服務于落實科學發展觀、構建和諧社會的大局，政府公共財政保證社會公平的職能應當進一步強化，資金投入和政策扶持力度應當隨著國力的增強不斷加大。為社會居民提供適當的生活保障和福利服務，是代表人民群眾根本利益的重要體現，是深化改革、穩定社會、安邦興國的大計。加大社會福利產品供給力度，不斷滿足城鄉居民日益增長的社會福利需求，有利于緩解因城鄉、地區發展不平衡以及居民收入差距擴大等引發的社會矛盾，有效扭轉社會發展的“短腿”局面，促進社會和諧。

　　（二）支持社會福利事業發展是公共財政的基本職能之一，符合公共財政改革目標。公共財政是為滿足社會公共需求，以政府為主體進行的分配活動，是與社會主義市場經濟相適應的財政制度安排。公共財政以滿足社會公共需要為主要目標和工作重心，其基本職能決定了要把社會福利事業作為財政分配支持的一個重要方面。社會主義市場經濟條件下公共財政的改革目標，必然內含促進社會穩定和發展、建立和健全社會福利體系。堅持政府主導，通過公共支出支持社會保障和社會福利事業，充分行使政府在制定政策、出臺規劃、資金投入等方面的職責，也是充分發動社會力量參與社會福利服務體系建設的前提和保證。

　　（三）社會經濟改革的發展、財政的轉型和收入狀況的改善，使財政加大支持社會福利事業力度成為可能。隨著國家綜合實力不斷提升，財政收入占GDP的比重在1995年觸底（為10.3%）后轉為逐年提高，到2007年已回升到20%以上。同時，隨著公共財政體系的建立，政府將逐步減少營利性、經營性領域的投資和支出，財力主要用于滿足社會公共需求和增進社會福利，這將為我國社會福利事業發展提供良好條件。另外，企業和單位剝離辦社會職能后，原有的福利投入應當部分地通過稅收或再分配轉移的方式，轉變為新型福利制度的重要資金來源。總之，改革發展中財政的轉型和收入的增加，為財政支持社會福利事業提供了制度保證和物質條件。