文宏：全面實施績效管理 提升國家治理能力

　　一、新時代國家治理的新要求

　　政府的重要職能是根據社會發展和公眾需要提供公共產品和服務，同時承擔一定的社會服務性職能。提高政府財政資金的使用績效，強化財政資金的編制、執行、監督的全過程，注重成本收益分析，切實關注政府財政支出結果與目標之間的關聯性，將績效理念全面融入政府管理的全過程，是國家治理體系的重要目標。在國家治理過程中，不僅要關注于“錢花得怎么樣”，而且還要關注“為什么花這筆錢？怎么花？花得怎么樣？”財政制度、預算制度、稅收制度是當前政府改革的主線，在國家治理過程中，從政府決策者到普通公務員，形成花錢必問效、低效必問責的理念，以最小的投入實現產出的最大化，確保納稅人的每一分錢不浪費，需要強力推動績效管理的切實執行。

　　全面績效管理是深化行政體制改革、轉變政府職能的重要手段，也是推進政府治理現代化的必然要求，對于提高政府的工作效能、實現資源的優化配置具有十分重要的意義。在以往歷次中央全會決定中，有關績效管理的提法，先后經歷了“績效評價”、“績效管理”、“全面績效管理”等多種提法，十九大報告中提到全面實施績效管理，首次確立績效管理的系統架構，是黨中央在整體管理層面上貫徹落實新《預算法》的重大決策，將之作為完善國家治理體系、提高財政資金使用效率的重要抓手，是新時代推進服務型、責任型和效能型政府的探索和創新。

　　二、全面實施績效管理的具體目標

　　全面實施績效管理，是一種全新的政府運行形態，需要樹立結果導向的政府績效管理觀，要將經濟、效率、效益、公平等績效管理理念貫穿于國家治理全過程，在不同政府層級、不同類型政府事務、不同政府管理環節，形成可測量、易考核、全評價的政府工作規范，確保政府的高質量產出符合“以人民為中心”理念，強化和提升人民獲得感。

　　一是政府層級和流程的全覆蓋，從中央、省、市、縣、鄉等五級政府層級做到績效管理的實質性開展，包括政府內部的戰略設定、組織運行、部門考核以及公務員的職務行為等。

　　二是管理對象和財政資金的全覆蓋，包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算等四本賬，由一般公共預算逐步向政府性基金預算、社會保險基金預算和國有資本經營預算拓展，涵蓋所有的政府財政資金項目，覆蓋所有的財政資金預算單位和預算部門，確保“花錢”和“辦事”的結合，將所有的政府財政資金納入到績效管理的范疇。

　　三是政府管理目標的全覆蓋，持續推進政府產出的數量、質量、時效以及成本，確保經濟效益、社會效益、生態效益以及可持續發展目標之間的平衡，推進服務對象滿意度以及獲得感的評測，建立政策目標實施、財政資金投入以及績效管理結果之間的關聯，提高績效評價的執行效率與科學性，推進政策評價的合理性評價。

　　四是管理流程的全覆蓋，要求在績效目標編制、績效審核、監督評價、結果應用全過程，建立健全績效評價指標體系，加速推進績效評價項目庫、指標體系等建設，同時更加關注政府產出和結果。

三、全面實施績效管理的基本要求

　　全面實施績效管理涵蓋行政、立法、司法、監察等不同領域，蘊含目標導向、成本衡量、責任效率、結果產出等維度，涵蓋績效計劃、績效預算、績效合同、績效審計、績效方法等內容，由績效目標、績效監控、績效評價、績效結果使用等不同環節組成，確保國家治理能夠決策科學、執行有效、監督有力，結果可控，關鍵是要做到：

　　全面績效管理貴在“規范透明”。進行績效評價實踐中，最為關鍵的是信息資源，績效管理涉及面廣、信息量大，資金是否有效使用，目標是否達成，需要進行大量信息處理。需要改進傳統的績效管理方式，通過績效管理信息系統、數據交換平臺建設和績效管理數據庫建設，完成績效管理信息化系統建設，是實現工作規范化、提高工作效率的關鍵途徑。將支出績效評價結果向社會公開，實現評價結果的運用。進一步擴大重點支出和重大投資項目情況向社會開放，加強公眾對重大事項、重點資金安排的審查監督力度，進一步規范財政資金的運行。讓社會公眾了解績效、參與績效，實現政府績效的社會監督。

　　全面績效管理貴在“標準科學”。全面績效管理關鍵要構建合規性績效評價指標體系，必須遵循公平與效率的兩大原則，對績效目標通過系統而實際的分析來確定。績效目標則必須保證兩點，基于公眾實際需求和實現最佳公共產出結果。此外，指標權數確定是否科學合理及計算是否準確對評價結果的可信度及指導價值尤為重要。

　　全面績效管理貴在“約束有力”。全面績效管理最終目的是強化治理績效觀念，提高資金的管理效能和使用效益，逐步提升項目的績效管理水準，調整和優化財政支出的結構。要保證績效管理目標的實現，必須建立強有力的約束體系，加強績效管理的頂層設計，加快完善績效管理的制度體系，形成內在的制度約束，確保績效管理有序實施的，健全績效管理的溝通反饋體系，強化績效結果運用。績效管理的最終環節是將評價結果進行反饋和利用，只有重視結果運用，才能推動績效管理良性運轉。換句話說，結果的運用無形中給政府機構帶來一定的外在壓力，要求各級政府必須產生一定社會公眾所需要的社會效益，這種外在壓力即是有力的約束力。

　　四、全面實施績效管理的切入點

　　全面實施績效管理公共管理實踐的全面改革，需要做好戰略規劃和頂層設計，根據黨中央關于深化行政體制改革的總體方案，建立健全不同政府工作領域的指標體系，以“提高績效管理工作績效”為中心，提質增效，找準全面實施績效管理的切入點。

　　一是制度化。為了彰顯績效管理工作的權威性，以“完善管理制度、規范管理流程”為主線，形成層級配套、互相銜接、各有側重、覆蓋到位的制度體系，促進績效管理走上規范化、程序化軌道。制定綜合性的績效管理辦法制度，建立與之匹配的相關工作規程，確保績效管理的各個環節各項工作有章可循、有據可依，并在此基礎上，結合各地實際，組織編印“績效管理業務指南（指引）”，內容涵蓋績效管理基本知識、現行主要規定、主要工作流程、各類業務文本格式等等，為各方實施績效管理工作提供具體可操作性的業務指導，促進工作效率、工作水平與工作質量的提高。

　　二是模塊化。根據政府其依法履行職能和事業發展的需要以及存量資產情況，編制本部門、本單位績效管理方案，設立具體的績效目標。成為全過程績效管理鏈條中的重要基礎和依據，進一步強化績效目標管理工作的重要地位和權威性，確保績效管理工作的常態化及可持續全面推進實施。設立績效目標管理、績效跟蹤監控、績效自評、績效評價等具體模塊，對現行績效管理項目進行整理、歸類，盡量細化項目類別，設置各類項目具體績效管理模版，整理和歸納每類績效管理項目的共性與個性要求，明確各個單位具體評價對象、評價時點、評價依據、評價程序、評價辦法、評價要求等具體內容，供各單位開展績效目標申報和績效自評工作中直接選用。

　　三是便利化。針對政府治理工作不同的特點和管理要求，研究確定制訂專門的評價辦法，逐步建立涵蓋不同領域的指標數據庫，細化相應指標的對應值，積累各類項目各項指標值，逐步完善補充規劃值、行業值、歷史值等數據，強化項目指標數據值的參照水準，為績效目標申報及審核工作提供強有力的數據支撐；以“有效管用、簡便易行”為原則，以不宜過多增加各單位的負擔（工作成本）為導向，高效匹配績效管理工作的考核需要，減少“全覆蓋”的工作阻力。突出反映申報的績效目標完成情況，逐步推進以單位為主體的績效自評，實現績效評價“全面、全覆蓋”，同時開展第三方為主體的獨立評價，為政府決策提供績效參考依據，確立相應的評價標桿和規制示范，確保績效評價的便利開展。

　　四是信息化。績效管理工作本身更要講“績效”。全面績效管理涉及到不同政府管理部門以及不同的專業領域，相應績效指標的設置及其績效分析等專業性強。為了確保績效管理工作的客觀性與公信力，必須根據當前績效管理工作實際情況，針對績效業務開展和管理過程中面臨的工作量大、涉及面廣、數據統計難等問題，需要結合已有的信息化技術手段，實現績效管理全過程信息化，橫向覆蓋績效全業務，縱向覆蓋不同政府層級，同時涵蓋政府機構、第三方、專家，監督機構、公眾等績效業務關聯方；統籌績效信息化基礎設施，減少重復建設成本；數據集中存儲、統一規范標準，績效一盤棋，快速掌控全局；指標智能匹配實現績效目標申報過程的有效支撐，提升績效工作效率；專業智庫實現云端共享、動態積累，為全過程績效業務提供專業支撐，提高績效管理的信息化水平。

 

　　（作者系華南理工大學公共管理學院教授）