規范地方政府融資平臺的若干建議

　日期：2010-09-10   來源：人民網

地方政府融資平臺，是指由各級地方政府通過劃撥土地、股權、規費、國債等資產或者以財政補貼、政府擔保等作為還款承諾設立的有獨立法人資格的經濟實體，其主要投資方向是市政建設、公用事業等基礎設施建設和公益性項目。

　　地方政府融資平臺發展中存在的問題

　　在《預算法》明文規定不允許地方政府直接舉債的背景下，各類地方政府融資平臺的出現可以說是時代的產物，順應了城市化發展的趨勢，但其多年的發展卻一直是“毀譽參半”。一方面，作為國家投融資體制改革的產物，地方政府融資平臺在城市開發建設過程中發揮的重要作用不容否認。特別是國際金融危機爆發之后，作為我國4萬億元巨額投資計劃的配套措施，地方政府通過其融資平臺迅速籌集大量資金，加大對重點基礎設施的投資建設，使低迷的經濟形勢較快地發生了轉變，也保持了社會經濟生活的正常運行。另一方面，盡管全國3800多家地方政府融資平臺的情況不能一概而論，并且地方政府融資平臺的設立情況以及地方政府融資平臺的籌資情況沒有一個詳盡的統計（中金公司研究報告披露：2009年末，地方政府融資平臺貸款余額（不含票據）約為7.2萬億元，其中2009年凈新增約3萬億元），但仍能總結出一些值得注意的共性問題。

　　第一，地方政府融資平臺設立的門檻和條件沒有統一的規定和要求，其運行缺乏有效的規范和約束，造成不僅有省級的政府融資平臺，而且有市（地）級、縣（市）級的政府融資平臺，甚至集鎮、鄉村也設立了融資平臺。近年來，縣及縣以下政府融資平臺快速膨脹，由于縣級財政能力相對較弱，并且還存在各種剪不斷、理還亂的基層政府隱性債務，所以這類政府融資平臺的投資活動及其還債能力尤其值得擔憂。特別是，縣及縣以下政府融資平臺的資產負債情況即便對其所歸屬的市級政府來說，也難以做到全面掌握。

　　第二，地方政府融資平臺的籌資實際上是由政府財政作隱性擔保，大都存在擔保不規范的問題，埋下了相當大的風險隱患。為了幫助融資平臺獲得銀行貸款，地方政府、地方人大或財政部門通常會向銀行出具“擔保函”承諾還本付息，顯而易見的是這種擔保形式既缺少法律依據，也難以具備現實可行性。即便不考慮其合法性，在以“擔保”方案解決了資金燃眉之急的同時，無疑都構成了地方政府的隱性債務。目前，大多數地方政府融資平臺系臨時組建，固定收入很少或幾乎沒有，投資項目收益也難以保證。從募集說明來看，現有還款資金來源主要包括土地出讓資金和政府撥款兩塊，但這兩者都是沒有保證的。土地出讓資金主要與房地產市場掛鉤，但對眾多中等及小城市來說，土地的增值都不會很大；就政府撥款而言，對于償債基金建立后的監督管理措施幾乎沒有被提及。進一步來看，地方政府債務的累積不僅會成為地方財政的重大隱患，而且最終必然會轉嫁給中央財政，由全國的納稅人來承擔，進而引發更多的財政、金融連鎖反應，加大經濟發展的困難。

　　第三，由地方政府融資平臺發行的城投債缺乏法律制度約束，且償債壓力不容忽視。地方城投債的立項、設計、審批、發行、流通和償還都遵從《企業債券管理條例》，而該《條例》關于發債主體、發債規模等方面的約束對以政府為背景的企業幾乎不構成約束，并且基礎設施項目一般都符合國家的產業政策，所以現有的日常管理體制根本不能對地方城投債的正確使用和償還進行有效的監督，城投債近乎是一個游離于現存法律制度之外的事物。這種帶有政府背景的企業債券還會降低社會監督的積極性，增加“逆向選擇”和“道德風險”出現的可能。兼有政府債券和企業債券的雙重身份使投資者難以衡量其真實的風險與收益，容易出現盲目高估收益、低估風險的情況。此外，各種城投債招股說明書中部或明或暗地都表明了地方政府融資平臺主要以政府所擁有的土地作質押進行融資的含義，未來利息與本金的償還主要靠地方財政補貼等，而不是靠項目自身收費能力償還債務。這一方面違背了債券的應有之義，另一方面，“土地財政”的局面一旦逆轉，這類債券的償還必然面臨巨大的困難。

當前地方政府融資平臺面臨的潛在風險

　　第一，由地方政府融資平臺引發的潛在金融風險，集中體現為銀行信貸風險與債券違約風險。國際金融危機爆發以來，配合4萬億元投資，國內各家銀行對政府融資平臺的信貸支持力度較大。統計表明，在2009年全國9.59萬億元的新增貸款中，投向地方政府融資平臺的貸款占比高達40%，總量近3.8萬億元。但是，這些融資平臺的資產負債率普遍偏高，調查顯示目前許多地方政府融資平臺的資產負債率都在70％以上。這種資產負債結構，一方面使這些企業承擔了較高的財務費用，另一方面也影響了它們進一步的融資行為，使其在多元化融資創新方面步履維艱，借新償舊的方式難以為繼。就銀行貸款來說，在融資過程中，地方政府往往通過多個融資平臺從多家銀行獲得信貸，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，因此銀行難以把握地方政府的總體負債和財政擔保承諾情況，導致債務管理非常混亂。就城投債來說，政府融資平臺大都承擔了許多政府公益性建設項目，往往資金投入量大、效益產出慢。因此，這些融資平臺的資金運行經常是捉襟見肘，或輕或重都面臨著資金流轉風險、償債風險和有效資產不斷縮水等諸多風險。在近期中央政府和監管部門對地方政府融資平臺風險不斷警示的背景下，商業銀行對地方政府融資平臺開始表現出貸款緊縮的態勢。但應該指出的是，過于嚴格的控制乃至停止對地方政府融資平臺貸款的行為，可能會導致其資金鏈斷裂，使債務風險顯性化，并加劇風險傳播的范圍，對此應該高度警惕。

　　第二，融資平臺一旦破產，地方財政風險將被凸顯。通過地方政府融資平臺來建設的項目大都是地方政府決策的結果，既然不是市場決策的產物，對地方財政而言，融資平臺的債務就構成了地方政府的“或有負債”，地方財政負有承擔全部或部分風險的連帶責任。這種連帶責任是否真正需要履行，取決于融資平臺在資金籌集、使用和管理等各個環節的風險控制。使用或運營環節的風險主要是營運周期和建設經營中各種不確定性因素帶來的風險，如項目建設失敗、營運出現虧損（經營性虧損和政策性虧損），都可能使融資平臺的風險轉移到財政身上。在管理環節，政府干預過多導致的市場扭曲、管理依據和保障體系不夠完善以及管理缺失都可能引致相應風險，并轉嫁給地方財政。財政收支等經濟指標表明，目前許多城市的財政收入尚不足以支撐財政支出，存在赤字現象，意味著財政的債務償還能力還不夠強。

　　第三，地方政府融資平臺風險一旦大規模爆發，中央財政將面臨著潛在風險。中央財政風險在于如果制度規范和程序約束不當，地方政府融資平臺的或有負債可能大部分轉化為地方政府的直接負債。一旦出現地方政府難以清償債務的情況，中央財政就不可避免地成為“最后的支付人”，承擔最后的清償義務。在當前的體制下，中央政府不可能讓地方政府破產，這意味著中央財政必然承擔最后的風險。在以下三方面因素的作用下，這種風險會進一步加大。一是地方政府職能錯位和越位，可能會導致融來的資金被挪用；二是出于政績、形象工程等需要，對募集來的資金的使用效益考慮不多，重點放在融資上，先“圈錢”的思想仍然存在；三是市政建設領域存在暗箱操作的情況，導致項目收益流失，或被少數利益集團侵吞。

防范風險與規范地方政府融資的若干建議

　　地方政府融資平臺的健康、可持續發展，可以從短期風險防范和長期規范發展兩個層面展開。短期風險的防范應做好三方面工作，一是地方政府硬化約束，降低投資沖動，減少盲目投資，保持經濟刺激政策進入與退出的適時和有度。政府投資與民間投資存在一種引導、替代和擠出的關系，有必要對地方政府融資平臺設定合理的負債率水平，把地方政府融資的總體規模限定在相應水平上。二是商業銀行強化內部約束，避免跟風放貸、大進大出的行為方式，正確引導地方政府融資行為。商業銀行天然具有追求利潤的動力，但這種利潤的獲取應該建立在穩健性的基礎上，完善內部公司治理機制、加強貸款發放的全程管理應該得到更多重視。三是摸底了解地方政府現有債務規模，進而形成一套完善的債務統計、報告和風險監測體系。眼前的一項重要工作是著手編制地方政府資產負債表，將大量政府預算外收入，特別是土地出讓金納入預算管理，使地方政府的負債還款能力有一個客觀的評判依據。后續的工作還包括建立地方政府債務統計的基礎數據庫；建立地方政府債務分項指標和綜合指標體系；建立預警和評價地方政府債務風險的指標體系等。

　　當前我國正處在城鎮化加速發展的階段，城市發展面臨巨大的融資缺口，因此有必要尋求地方政府融資的規范化、“陽光化”之路。就此而言，發展市政收益債券不啻是一個可行的嘗試。市政收益債券由地方有關機構發行，并不以政府的財政收入為直接擔保，而只以所建項目本身的收益來償還債務，因此風險更小，在我國推行的可行度更高。其原因有二：一是當前國內發行的各類城投債已經為發展市政收益債券積攢了一些有益的經驗；二是地方政府融資平臺存在明顯差異，在一些經濟和財政增長能力較強、負債水平相對較低的地區，通過投融資平臺實施的基礎設施項目具有較好的償債前景。因此，開放和發展我國市政收益債券，可以遵循如下步驟：選擇有條件的城市試點（比如一些經濟基礎較好、市場規模較大，地方財政做得比較規范、透明，地方人大監督機制健全的地方政府）——在總結經驗的基礎上形成規章和管理辦法——在全國范圍內推廣實行，但發行管理要經過中央部門的核準——地方政府自行決定、市場自主選擇，發行采取注冊制的管理方式。

　　現行環境下，發展市政收益債券面臨的突出困境是缺少法律保障。企業債券與市政債券的管理應分別適用不同的法律法規，設立不同的管理機構，采取不同的管理方式。我國對具有市政收益債特征的城投債與普通企業債券依據同一項法律，采取同樣的管理辦法，只能說是一種權宜之計。當務之急，一是逐步建立和完善我國市政債券的法律制度框架。為了使地方政府發行債券有法可依，首要的工作是修改現行的《預算法》，使地方政府發債具有法律基礎；如果對《預算法》進行修改的時機尚不成熟，那么可以考慮由國務院依據《預算法》盡快制定并出臺特別規定。然后，制定地方政府發債的具體辦法，為符合條件的地方政府發行市政債券提供法律依據。在嚴格審批、嚴格管理的前提下，允許地方政府適度發行債券。在以法律形式確定地方政府發債權的同時，對市政債券的發債主體資格、每年的發債申請審查和批準、發債方式、地方發債的適用范圍及償債機制等建立嚴格規范，制定專門的“市政債券管理辦法”。二是要建立和完善市政債券管理體制。發行市政債券進行融資作為一種政府行為，是涉及我國經濟發展和改革全局的重大政策和制度問題。因此，有關部門必須總攬全局，制定系統的政府融資計劃，對市政債券實行規范化管理。