《深圳市社區治理結構》課題成果簡

　日期：2011-08-17   來源：深圳市社會科學院

《深圳市社區治理結構》課題成果簡介

唐娟

一 、理論工具

社區治理結構變遷，從本質上說，是國家和社會的權力在城市最基層的行政空間內重新配置、國家變換治理方式的過程，簡言之，是國家對權力進行制度化調配的過程。治理既是一種結構，也是一種過程。其中，結構以其中的要素或角色及其相互關系為內涵，每一個要素都是能動的主體，他們之間的關系永遠處于互動的狀態，而正是這種互動，引起了結構的變革。本報告主要是以結構和過程即治理的主體及治理是如何被組織起來的這一角度出發的，把治理的本質依然看作是一種國家對“權力制度化調配”的新方式，是強調在當今公共事務的治理格局中國家或政府的作用和作用方式。具體地說，本報告是在“政府治理什么和采取什么方式來進行治理”這一層面上來研究社區治理問題。

本報告根據深圳社區治理的現實，把社區視為城市中“最小的行政區”。原因有二，一是作為社區居民委員會轄區的社區，實際上具有行政管理區劃的屬性，二是根據《深圳市社區工作站管理試行辦法》規定，“社區是指社區工作站服務的地域范圍”，明確了社區的行政屬性。所謂社區治理結構，就是圍繞社區內公共事務而產生互動的行動者及其相互關系。社區治理過程本質上是社區權力制度化調配的過程，也是多元主體互動的過程。

二、深圳市社區治理結構的變遷、類型與結構網絡

在深圳市社會建設的視窗內，社區治理改革創新是重要的構成。特別是近年來，深圳市通過多方面的制度創新實踐，有意識地追求一種新型的現代社區，形成了深圳社區的獨特風格。

深圳社區是伴隨著深圳農村城市化的進程而演變的，可以分為三個階段：緩慢發展的農村城市化階段（1979—1992年）、穩定發展的特區內農村城市化階段（1993—2002）和特區內外一體化階段（2003年至今）。現在，深圳的農村社區在制度安排上已經全部消失，深圳社區發展進入特區內外一體化階段。目前，深圳社區主要有五種類型：一是商品房社區，二是商業型社區，即社區內商業街、店鋪為主的商貿區，三是“村改居”社區，四是工業區社區，即社區內以工業企業為主的社區，五是混合型社區，指兼具以上各種類型的社區。目前深圳特區內的社區大部分為商品房社區和商業型社區，特區外則各種類型兼而有之。就社區發展現狀看，呈現出以下特點：人口增速先快后慢，新增人口以戶籍人口為主，非戶籍人口比例開始下降；高素質人口比例大幅提高；貨幣越來越成為城市社區社會選擇的主導要素，不同等級的社區在居住標準、物業管理、環境質量上呈現較大差異，階層化和隔離化趨勢在社區中日益顯現。

深圳市社區治理結構表現出縱橫網絡。縱向上，有如下路徑：黨委路徑，行政系統的民政路徑和住房與建設管理路徑，黨政結合的社區建設委員會路徑。落在社區橫向層面，具體支點是社區黨支部，社區工作站，社區居民委員會，業主委員會，物業服務企業。社區黨組織是社區各類組織和各項工作的領導核心。社區黨組織接受街道黨工委領導，并在社區組織體系中發揮領導核心作用。社區黨組織書記與社區工作站站長原則上實行“一肩挑”。此外，還有社區內的各種社區組織、各種駐社區單位、居民也是必然的社區治理主體。

各個主體在社區治理中的角色和功能不同，圍繞社區權力而產生互動過程，促使社區治理結構持續更新。社區工作站是政府在社區的服務平臺，協助、配合政府及其工作部門在社區開展工作，為社區居民提供服務。社區工作站的職責范圍包括社區綜合管理事務、社區安全事務、社區法制事務、社區健康事務、社區人口和計劃生育事務、社區社會保障和社會事務管理、社區文化事務、社區環境衛生和環境保護事務、社區協調事務。社區工作站與居委會是完全意義上的合作伙伴關系，雙方應相互支持、協調與配合，共同做好社區工作。社區居民委員會作為群眾自治組織，按照法律授權履行職責。物業企業是獨立的企業法人，是按合法程序建立，從事物業管理活動，為業主和租戶提供綜合服務和管理的獨立核算、自負盈虧的經濟實體，其活動的空間是住宅區。在向業主和租戶提供服務的同時，物業企業也承擔了部分政府有關部門對城市管理的職能。業主委員會是由全體業主通過業主大會選舉產生并經房地產行政主管部門登記，在物業管理活動中代表和維護全體業主合法權益的組織，是一個物業管理區域中長期存在的、代表業主行使業主自治管理權的機構。自從業主委員會產生之后，居委會與業主委員會之間在法理上幾乎各行其事，但在實踐上卻存在著各種各樣的矛盾關系。

深圳社區治理結構的平面圖展示了一副靜態的圖景，各個主體在其中分享資源，努力合作。但是，由于“壓力型體制”的慣性，資源的配置尚沒有達到均衡狀態。

三、深圳市社區治理創新的多樣性

從結構和過程的角度考察深圳市多層次、多樣性的社區創新，深圳有三個層次的社區治理制度。在最高層次上，是國家和深圳市政府提供的一般性制度，它引導著全市范圍內社區發展的總方向。中間層次是多樣性的城區社區治理模式，它們基于不同城區多樣性的經濟社會結構而興起，第三個層次是多樣性的社區治理形態，它們基于不同社區的居民結構、生存環境、資源基礎及政府對社區的不同定位等。

深圳社區治理結構創新首先是在國家推動社區建設的宏觀背景下實現的。國家推動社區建設、設計社區治理結構、配置社區治理權力有三條路徑：一是全國人大常委會以立法方式對居民委員會進行法律授權；二是以民政部為主的行政部門以行政推動方式，對社區實行行政權力下沉，以激活社區社會力量，完成社區建設任務。三是執政黨以政治肯定的方式確認居民委員會的自治屬性和社區作為“地域性社會生活共同體”的本來意蘊，但更強調了執政黨的基層組織在社區結構中的核心地位和作用。三條路徑所勾勒出的社區治理結構中，角色之間的權力配置關系比較復雜。國家層面的制度供給對于多樣性的地方現實和具體的治理實踐來說，其約束性更多地體現為警示性和方向性。與國家層面制度共給的路徑稍有不同的是，深圳市對全市社區建設所提供的統一的制度安排，主要沿著行政、政黨推動的路徑，但社區建設的方向、原則、內容與國家制度規定保持一致。不過，由于深圳的經濟特區區域屬性和移民社會屬性，深圳市的社區建設制度安排具有地方性特征，而使實踐中的社區治理結構展示出多樣性的特點。

而在各個城區，由于本區的經濟社會特點，又分別創新出各有特點的社區治理模式；在城區之下，是千姿百態的社區治理形態。近年來名聲鵲起的有“羅湖模式”、“鹽田模式”、“南山模式”、“龍崗模式”及寶安區的新探索。其中，鹽田區和南山區的社區治理創新經驗被理論界譽為“鹽田模式”和“南山模式”，2006年和2008年，鹽田區和南山區的社區治理改革創新成就分別獲得了第三屆和第四屆“中國地方政府創新獎”，充分展示了社區善治對于增進城市社會善治與社會和諧的奠基性意義。

“羅湖模式”產生于20世紀90年代，上海浦東、沈陽東大等并列為國內最具特色與優勢的模式。羅湖模式起初是在推行“安全文明小區建設”的基礎上建立起來的，包括三部分的實踐內容：一是以居住小區為基礎，居委會與物業管理公司緊密結合的社區服務市場化模式。即在政府的統一規劃指導下，在一些可以有條件實行市場化的社區服務領域引入市場運作機制，立足于建設安全文明小區，化整為零，分散管理，把居委會的社會性職能與物業管理公司的商業性運營結合起來，形成一種高度市場化的社區管理模式。二是2003年開始以點帶面逐步推進的“綜治進社區”。所謂“綜治進社區”是指以社區為單位，成立由社區管委會（城中村股份公司）、社區警務室以及轄區單位、物業小區組成的社區維護穩定及社區治安綜合治理領導小組，下設辦公室。社區綜治辦由社區民警擔任主任，負責社區維護穩定及社會治安綜合治理日常工作的協調、指導和組織落實。這樣，就有效整合政府的、企業的、民間的各種治安資源，建立起社區治安聯防聯動新機制，把社區里各種各樣的治安力量，形成一個有力的拳頭。三是2004年開始以點帶面推行“警民聯調”進社區工作。所謂“警民聯調”，則是羅湖公安分局和羅湖區司法局根據新時期維穩綜治的特點，依法將人民調解工作和治安調解有機結合，探索創建的一種新型社區矛盾調解工作機制。

“羅湖模式”重點解決的是社區公共服務問題。采用優化社區治理結構的辦法，整合社區內居民委員會、物業企業、城中村原籍居民的集體股份公司、下沉到社區的公共權威機構如社區警務室、司法調解室等各種力量，提升社區公共服務的供給質量。

“鹽田模式”的形成經歷了一個長期的摸索與博弈，從1999年開始，進行了三次結構性的大創新。第一次創新是1999年實行居委會與股份公司脫鉤，第二次創新是2002年建立“一會（合）兩站”的社區管理體制，第三次創新是2005年建立“一會（分）兩站”的社區治理模式。在此過程中，社區自治組織的行政功能不斷被剝離，本質功能不斷得到恢復和強化，并朝著法律規定的方向歸位。自2006年“鹽田模式”獲得第三屆“中國地方政府創新獎”優勝獎以來，持續性地進行一系列新的改革，包括實行了“一站多居”、完善居委會選舉制度、設立人大代表工作站、設置民意表達工作室、發展社區服務、發展社工隊伍等社區民主實踐的探索，這些舉措進一步憨實了社區的自治基礎。

“鹽田模式”歷經十余年的發展，所體現出的最重要的特點是進行社區增權。其獨特的的亮點，概括起來就是：①社區居委會全部直選產生，符合條件的轄區非戶籍人口擁有選舉權和被選舉權；②股份公司與居委會全部脫鉤，解決了社區企社不分、政企不分的問題；③妥善處理了行政權與自治權的關系，行政權交社區工作站，自治權交居委會，社區服務權交社區服務站；④妥善處理了社區的議與行的關系，議事權、決事權、監事權交給民選產生的居委會，執行權交由職業化的社區工作站和社區服務站，既解決了轄區人口民主權利問題，又解決了居委會的議事、決事、行事和監事不分的問題，還解決了社區工作者的職業化的問題；⑤找到了一個調動了政府資源、公共資源、市場資源參與社區建設的實現形式；⑥妥善處理了社區工作人員的選和聘的關系，規范了社區政務官和社區事務官的產生程序與途徑，類似于政務官的居委會成員全部直選產生，類似于事務官的全部通過考試，持證上崗，合同聘用；⑦在社區公共服務的供給方面通過社會工作制度、政府采購制度等，規范基層政府與社區的合作關系、契約關系、監管與被監管的關系。

如果說“鹽田模式”努力解決的是社區居民自治“歸位”的問題，走的是自上而下的政府精英推動的路線，那么，“南山模式”則因為其特殊的區情，是沿著自上而下和自下而上兩條向度、在雙向互動的過程中實現社區治理結構的重構的。但與鹽田模式不同的是，南山模式的主旨是對社區進行政治整合。整合的路徑有兩條：

一是自上而下的路徑。體現在：第一，創新組織機構，成立了區和諧社區建設領導小組及辦公室，由區委書記領導，副書記專管，確定了創建“六好”、“十無”、“兩滿意”平安和諧社區的目標，第二，初步建立了具有南山特色的和諧社區建設的“1+6”工作體系，從工作目標、工作任務、部門責任、工作步驟、落實措施、評價標準以及工作載體等方面，進行了系統的闡述和規范。第三，推進社區黨建工作創新。按照南山區委實現社區黨組織、黨員管理和服務、黨員作用發揮“三個全覆蓋”要求，切實把黨組織見到基層各角落，做到樓棟建黨、片區建黨，實現了黨員負責家庭、黨小組長負責樓棟、黨支部書記負責小區、黨委書記負責小區、黨委書記負責社區的黨建工作新格局。第四，推行攜手共建和諧社區“十百千萬行動”，即培植、樹立和推廣十類社區組織典型，動員上百名黨員和國家公職人員競選業委會委員，動員上千名黨員和國家公職人員擔任樓棟長，發展上萬名社區義工，其中，最重要的是讓黨員站出來代表社區人的利益。上述措施的主要成效體現在：初步確立了和諧社區建設的“一個模式”：即黨委統籌、政府主導、多元共治模式。所謂“黨委統籌”，是指社區建設是在區委的統一規劃、統一部署下展開的，體現了黨對基層社會秩序的政治整合功能和策略。所謂“政府主導”，就是發揮政府的行政主導作用，加強政府的行政執行力。所謂“多元共治”，即多種主體相互依存、公平競爭，創新多種方法在多種社區中共同發揮作用。

二是自下而上的路徑。“南山模式”的生成，除了公共權威資源自上而下嵌入社區、綜合民意和表達民意之外，來自民間的自下而上的利益表達渠道也正在由非正式制度轉變為正式制度。其中，月亮灣片區由社區業主擔任工作人員的“人大代表聯絡工作站”即具有這種制度探索的意義。

人大代表聯絡工作站，作為一個由熱心社區公益事業的居民自發成立的民間志愿者組織，以人大代表聯絡員聯席機制為基礎，具有接受片區人大代表委托和授權，代理人大代表履行日常的社區民情調研，收集和反映社區民意、撰寫提案等職能，在化解社會矛盾、構建和諧社區、引導公民有序參與、完善人民代表大會制度建設等方面發揮了獨特的作用，為民間組織如何有效參與和諧社區建設提供了有益的借鑒。“人大代表聯絡工作站”是民間組織積極介入社區建設的突出案例。

龍崗區“大綜管”新格局為農村城市化后所形成的“村改制”社區治理如何突破困局提供了借鑒，被中央綜治委平安建設督導組評價為“一種創新，符合新時期綜治工作的特點和規律，在全國都具有推廣價值”。并在國家發改委主辦的第七屆中國改革高層論壇上獲得“中國改革十大創新案例獎”。

龍崗區“大綜管”新格局，是以區、街道、社區大綜管中心為平臺，以推進數字化城管為支撐，以建立網格化責任機制為基礎，通過整合“條塊”管理力量，構建綜合治理、綜合管理、綜合服務三位一體的基層治理長效機制。這一新格局在保留一定的條塊管理部門管理力量的基礎上，把各種機動的管理力量和管理資源充分整合，形成了“指揮是一個系統、防范是一張網絡，打擊是一個拳頭，執法是一個政體，服務是一個平臺，管理是一個機制，應急是一支力量”的“七個一”工作新格局，實現了資源最優化組合和最大化利用，推動了城市和社會管理的常態化、規范化與精細化。

“大綜管”主要創設了三種治理機制：一是執法協同，旨在有效解決基層社區執法難的問題；二是人民調解。該模式的特點在于人民調解與“大綜管”互相依托、相得益彰。三是訴求代理。該模式的特點是依托“大綜管”平臺，創新信訪工作機制，使信訪問題得以“早發現、早控制、早解決”，避免“小事拖大，大事拖難”。

與龍崗區一樣，寶安區是在原農村地區基礎上新興的城市化城區。但與龍崗區不同的是，寶安區在推進農城化中的“村改制”社區治理變革過程中，除了由區民政局主導，貫徹全市統一的制度安排，如實行居股分離、居站分離等體制改革外，還由區住宅局主導，在推行市場力量對社區治理的參與上創造了自己的特色。寶安區自從2006年4月起部署開展物業管理進社區工作，到2010年，寶安區所有“村改居”社區實現了物業管理全覆蓋，這在全市乃至全國都產生了一定影響。“物管進社區”的治理機制創新在街道層面引發了不同的反應。其中，西鄉街道借“物管進社區”的政策，創造性地與物業企業建立公私合作伙伴關系，把包括社區、街道轄區內的公共服務有選擇地外包給物業公司，逐步形成了“花園街區”管理新模式。這種公私合作伙伴關系模式在運行過程中所采用的操作措施包括如下幾個方面：

一是政府采購服務：實現政府主管向政府主導的理念轉變。街道辦事處通過簽約外包的形式，向5家民營企業采購包括街區綜合巡查管理、協助公安機關治安防控、協助交通部門維護交通秩序、市政市容養護、國有土地駐守、協助街道處理救災搶險等應急工作、組織街區文化娛樂活動、向市民提供便民服務等8大項社會公共服務。政府通過與企業的契約合作，明確投入及產出，實現了社會管理成本的可控制、可預算和服務產出的可量化，克服了以往政府管理重復投入、難按預算執行的問題。同時，還把社區居民組織起來，建立了對中標企業實施社會監督的機制。

二是強化政府主導：為企業科學運營提供堅實保障。街道辦在向企業采購公共服務的過程中，始終注重突出政府的主導地位，通過對參與“花園街區”社會綜合治理工作部門、人員的統一調度、統一指揮，改變了各自為戰、重復作業、互相推諉的局面，以行政執法部門清理一片、企業接管一片為原則，為企業的接管工作打好了前哨戰，提供了強有力的保障；同時，政府作為“花園街區”管理模式的主導者，對進駐企業實行了嚴格的績效考核機制。

三是建立競爭機制：為進駐企業搭建良性互動平臺。堅持把競爭機制貫穿全過程，通過市場優勝劣汰，使那些資質較好、信譽過硬、具有較高素質的管理服務團隊脫穎而出，參與“花園街區”的管理；同時，在市場競爭壓力下，企業為了在競爭中獲勝，讓政府放心、群眾滿意，就必須想方設法完善內部管理制度，提高服務質量，提供更多個性化、人性化的經營管理措施，努力打造“城市保姆”品牌。

四是搭建民主治理平臺：實現群眾被動接受向主動參與的角色轉變。首先，成立“市民街區管理委員會”，把熱心公益事業并具有一定素養的市民代表吸收進來，監督企業績效，參與街區管理。其次，以“花園街區”為平臺，建立市民評理機制，對西鄉“人民大調解”體系進行了有效拓展和延伸，把矛盾化解在基層、把穩定落實在基層、把和諧構建在基層。

寶安區西鄉街道“花園街區”管理模式作為城市管理和社會綜合治理典型經驗，首先在深圳全市進行推廣，進而在國內也引起了廣泛影響，自2008年3月至今，約有200余個外省市考察團先后到西鄉“花園街區”進行考察和學習。

總觀深圳市社區治理總貌，可以用“一市一制，一區一策，一社一色”來形容。不同城區以其獨特的社區治理經驗而聞名遐邇，被冠以“模式”、“經驗”、“樣本”等。不同的社區也有不同的情況，各城區政府實行一社一策的治理機制，根據不同社區的情況，實行不同的治理模式，展現出多姿多彩的社區風貌。對深圳基層城區的社區治理結構-過程的運作經驗的調研，我們發現，在同樣的宏觀制度安排下，社區治理結構-過程的形態表現不同，是與具體的社區情境相關的，主要包括五方面的因素：

第一，社區的居民結構，如社區居民的年齡結構、收入結構、戶籍結構、知識結構、職業結構、政治身份結構、收入結構等都對社區治理形態發生直接影響。

第二，社區的歷史基礎。擁有較悠久歷史的社區和新建社區的治理形態是不一樣的。

第三，生存環境。即社區生活所面臨的各種內在和外在的條件、問題，如果一個社區的居民共同感受到其公共利益面臨著某些危機，可能就產生了特殊的社區治理形態。

第四，資源基礎，包括社區人力資源基礎、物力資源基礎、財力資源技術、文化資源基礎等。

第五，制度創新的可行環境，即上級政府在多大程度上容許下級城區政府、基層街區進行治理創新。

在經過多年的市場經濟建設和社區建設以后，深圳的社區生活，已經完全多樣化。政府雖然能用行政手段劃分社區，但各個城區、社區的運作機制卻因為各自的歷史、經濟、社會、文化生態不同而不同，每個社區都是獨立生命體，每個社區有每個社區的特色，而且更為重要的是，社區是共同體，而且是利益體，歡樂痛苦是完全不一樣的。因此，政府在面對社區的時候，不可能采用同樣的政策和同樣的管理手段，在這樣的情況下，社區居民自治的有效發展，就成為政府的理性選擇。

四、深圳社區創新的價值思考

從一定意義上看，深圳的社區治理就是一系列的改革和創新行動，內容眾多，社區治理的主體也逐漸增多，結構的多元和過程的互動是目前深圳社區治理的重要特色。在多元化的治理結構中，政府如何改善自己“元治理”的方式、保持政治權威的同時又與社會主體融合、充分發揮社會主體的作用，是新時代的新課題。深圳社區治理結構創新的內涵和意義體現在如下幾個方面：

第一，重塑社區。深圳社區治理結構-過程的演變中，首先在社區的界定上，直接追求當代意義上的社區建設，直接把社區作為政府對權力進行制度化的調配的場所

第二，創造性設立社區工作站，較好地解決了居委會行政化傾向的問題。

第三，創造性地實行“居站分設”體制，將基層民主管理、民主監督落到實處，居委會回歸群眾自治組織的職能。

第四，創造性地實行“一站多居”體制，實現以較大的社區工作站整合社區資源，以較小的居委會方便居民的溝通和自治。

第五，創造性地實行“居企分離”，使企業與群眾性自治組織區分開來，使經濟組織的目標更為明確，并進一步促使居委會回歸其自治功能，為其發揮基層民主的應有作用提供了條件。

第六，創造性地培育和推動社區民間組織發展。為了推動民間組織運行機制的轉變，深圳市按照民間組織民間化的思路，在社區社會組織登記方面進行重大改革創新，并因此獲得了第五屆“中國地方政府創新獎”。

此外，創造性實行物業管理進社區和設置住宅小區業主委員會，對于社區治理的結構性轉變具有劃時代的意義，這也是深圳對全國的貢獻。