《深圳公民有序參與公共決策問題研究》課題成果簡介

　日期：2012-03-28   來源：深圳市社會科學院

《深圳公民有序參與公共決策問題研究》

課題成果簡介

    孟  偉

自20世紀60年代起，世界范圍內公民參與運動不斷拓展，公民政治參與的實踐日益向公共政策領域延伸。與此同時，“激進民主”、“積極的公民資格”、“公民社會”、“公共治理”、“協商民主”等理論受到更多關注。“現在人們已經不能再接受這樣的觀念，即政府的公共政策是由那些掌握權力，聲稱代表公共利益，但拒絕公民參與政策過程的少數領導人制定的。”[①]除非公民參與的要求和公民的利益表達、權利主張得到政策制定者的充分重視，否則大多數公眾要么對公共政策十分冷漠，要么則強烈反對。這種對公民參與的肯定和期待建立在這樣基本假設的基礎上：在公民通過投票完成權力受授關系后，公民仍然不僅是政府所提供公共服務的被動消費者，也是富有主動精神和行動能力，表達自己權益，主張自身權利，從而成為對公共政策制定、實施、評價產生重大影響的積極力量。這一假設能否得到社會事實的證明呢？

深圳由于其改革開放試驗區的特殊地位和其移民城市特殊的城市發展歷史，使深圳比國內其他區域或城市更早建立起市場經濟體系，市場經濟下的市民權利人的主體意識更早萌芽和發育。上個世紀90年代，由商品住宅區業主維權行動起，深圳公民參與公共政策制定和執行的積極公民品格開始顯現。與業主維權行動以保護和主張自身利益的自利性動機不同，志愿者團體的公共政策參與行動，則體現出利他動機。進入新世紀，隨著各利益群眾的加速分化整合及各類民間組織的興起，公民參與公共政策制定和執行的組織化趨勢增強。與其相適應，深圳市委市政府及各級政府部門，在服務政府和公共治理的目標下，通過“民心橋”、“聽證會”、“咨詢會”、“論證會”等機制，通過強化政府的公開性和透明度，建立政府與公民參與的互動關系，提升與公民有效溝通的能力和水平。

但是，如何實現更加合理、有效、制度化的公共政策過程的公民參與；如何形成公民參與與政府回應的平衡關系及有序性；如何擴大公民參與的廣泛性，強化其有效性；如何根據不同政策需要選擇不同的參與主體及參與方式等問題，從而形成公共政策過程的治理秩序仍然需要深入分析和討論。

一．研究問題的界定

（一）公民參與的現代內涵

傳統意義上的公民參與主要指公民政治參與，即公民通過政治投票選舉國家和政府領導人，直接或間接參與國家政治生活。20世紀60年代以來興起的“新公民參與運動”，不僅將公民參與作為現代公共管理不可分割的一部分，而且視為核心內容。這種情況表明，隨著世界政治經濟社會發展，公民參與內涵不斷拓展，經歷了從經典的政治參與到公共政策參與的延伸過程。公民參與的概念和理論大約是上世紀九十代開始傳入中國，并逐步升溫、興起。進入新世紀，公民公共決策參與實踐逐漸發展起來。

（二）公共決策參與

一般來說，公共政策過程主要包括政策制定、政策執行、政策評估、政策終結、政策監督五個方面。其中，公共政策的決策過程是公共政策過程的邏輯起點和核心內容。政府的公共決策過程有沒有公民的參與，是否符合社會公眾的利益需求，決定著公共決策的合法性、合理性與實施的可行性。因此，本研究主要以深圳公民公共決策參與為研究對象，分析決策參與的發展歷程、呈現的特點、目前存在的問題及擴大決策參與的一般對策。

（三）公民參與有序性

有序性在公民參與語境中與在法律框架下的行為聯系起來，有序公民參與就是在憲法、法律框架下，以公民權利和公民責任為內在規定性的有組織的、制度化的理性參與。

（四）公共決策有序參與的價值

在高度復雜的現代社會，公民參與有利于擴大政策資源的提取范圍，并為公共決策者提供智力支持，從而降低因決策者的“有限理性”而引發的政策失敗的概率、提高政府決策的理性化程度，為政策的順利執行提供保障，并增強組織的凝聚力。

二．深圳公民公共決策參與的發展歷程及特點

深圳公民參與公共決策過程的經歷與深圳經濟社會發展進程相適應，表現為非制度性自發參與、制度性參與、創新參與形式三個發展階段。

（一）以維權為主要內容的自發參與階段

深圳作為改革開放的試驗區，最早進行了市場經濟實踐。市場經濟的實踐改變著過往權利和義務關系，公民權利意識開始覺醒，由此展開的基于公民權益的各種維權行動，開啟了深圳公民自發參與公共政策過程的探索。

1．基于商品住宅區業主權益的公共決策參與。隨著上個世紀90年代中后期，商品住宅區物業管理的發展，引發了誰是商品住宅小區物業管理主體的爭議。早在1998年間，商品住宅小區業主就開始了以保障業主權益為基本訴求的自發行動。[②]在維權過程中，行動起來的業主最終把訴求指向修改不太合理的相關規則。這種由具體的維權行動，到要求參與相關規則制定和修改的過程，是從具體利益訴求到相關公共政策制定與執行的轉變。

2．基于社區環保權益的公共決策參與。隨著深圳經濟社會發展，市民日益關注人的生存環境問題，維護社區居民的環保權益成為人們關注的重要問題之一。早期城市環保政策制定和執行過程并未充分得到相關社區居民的充分理解和支持，圍繞垃圾處理問題展開的公共決策參與也具有自發性。2002年，因一家垃圾發電廠計劃遷址至深圳市南山區南山街道辦月亮灣附近，片區部分居民曾幾次自發進行抵制，并出現一些過非制度性參與行為。   

3．基于城市公共設施建設的公共決策參與。城市快速發展推動城市公共設施建設規模擴大，整體上看有利于城市發展。但在市場經濟條件下，此類公共決策仍將影響部分公民利益。當政府決策忽視公民參與決策，以形成利益平衡，從而使政策得以順利執行時，就會引發公民自發參與行動。南坪快速通道的建設和深港西部通道的建設引發的市民維權行動是這類自發參與的典型事件。

（二）政府積極回應的制度化參與階段

深圳是年輕的移民城市，由商品住宅區業主維權引發的公共決策的自發參與，是深圳公民社會萌芽的具體表現。這種新社會力量的成長及其參與要求，受到深圳市黨委和政府的重視。進入新世紀，制度化回應公民訴求，制度化吸納公民參與公共決策過程，逐漸進入有序的制度化發展階段。

1．以聽證會為主要形式的公民參與。早在1990年，深圳市政府及市物價管理部門專門成立了“價格咨詢委員會”，由全市各行業代表、專家、學者、政府管理部門、人大、政協委員等人士擔任委員。

1997年12月頒布并于 1998年 5月 1日 起正式實施的《中華人民共和國價格法》，這標志著價格決策聽證制度在我國正式確立。 2010年 6月 1日 起施行的《深圳市人民政府制定規章和擬定法規草案程序規定》提出，政府制定規章和擬定法規草案，對廣大人民群眾切身利益有重大影響的，應召開立法聽證會。

2．以政策咨詢為主要形式的公民參與。政策咨詢技術是發揮專家學者、非贏利政策咨詢組織、公民個人提供信息和專業化服務的過程，政府主動性在這個過程十分重要。2006年啟動的深圳新一輪城市總體規劃修編工作,首次引進專業咨詢機構進行策劃設計、組織執行,形成政府部門和社會公眾良性互動、共同決策的機制。2010年市規劃和國土資源局開展了《深圳2040城市發展策略》研究，為促進公民積極參與，設計了由“千企調查”、“萬人調查”、“專題咨詢”等構成了“公民暢想”、“城市共識”、“成果公示”等參與活動。2011年深圳基本生態線優化調整工作，突出“開門規劃”和“全方位公眾參與”特點。

3．以傳媒互動為主要形式的公民參與。為了使公共決策有更加堅實的民意基礎，深圳發展起“民心橋”、“市長熱線”等建立在現代傳媒基礎上的政府與公民互動的技術。

（三）多樣化和廣泛性網絡參與階段

網絡參與是參與主體依法通過互聯網直接或間接介入公共生活,從而影響公共決策的活動。2002年在一家證券網站工作的咼中校在新華網發展論壇等網絡論壇上發表《深圳，你被誰拋棄》，表達了“深圳將被拋棄”的憂慮。“一石激起千層浪”，上百萬網民參與討論。當時深圳市主要領導不僅沒有對他壓制，反而于2003年元月主動約請他見面懇談，評價他說，“因為深圳情結，為情所困，又為情所驅，所以仗義執言，對深圳發展建言，有句話叫愛之深、責之切！” 這次座談被稱為中國互聯網參政議政歷史上里程碑式的事件，開創了中國網絡問政的先河。[③] 2003年前后，咼中校以“我為伊狂”網名與“老亨”和“金心異”一起，并稱為“深圳網絡三劍客”，共同發起建立了“因特虎”網站。在他們的倡導下，這家網站一度成為深圳網絡問政最具影響力的平臺，許多黨政干部經常上“因特虎”了解原汁原味的社情民意。“因特虎”網絡問政方式并不限于只和政府官員交流會談，他們除了在網上設專題集納網民建議外，還舉辦形式多樣的現實活動，包括每半個月舉辦一次“沙龍”，不定期舉辦“深圳圓桌活動”。自2004年起，他們還集體編撰出版《因特虎深圳報告》。[④]

2010 年6月10日 深圳新聞網在《網絡文化調查:網上民意代表誰？》調查中把網民發言的相關內容分為“生活”、“娛樂”、“社會”、“健康”、“時尚”、“文化教育”、“旅游”、“政治”、“突發事件”、“財經”、“體育”、“國際熱點”、“軍事”、“科技”、“法律”、“地方政府”、“中央政府”等17大類，針對網民參與相關議題的討論情況分析了原因。

參與網絡討論的原因分布[⑤]

調查結果顯示，在列出的17類討論議題中，平均每個發言的網民參與過至少4類議題的討論。49%的網民參與了4到10類話題討論。但僅有10.2%的發言者選擇與地方政府相關議題、6.1%選擇與中央政府有關的議題，這表明互聯網上圍繞政府行為展開的討論還相對較少。

（四）深圳公民公共決策參與的特點

    受城市歷史和地域經濟社會文化背景影響，不同城市公民公共決策參與呈現出不同特點。特殊的城市發展歷程、經濟社會發展程度較高、獨特的人口結構等，使深圳公民公共決策參與情況表現出自身的特點。

1．依法維權意識鮮明。深圳是全國為數不多的以移民為主要人口的市場化生存城市，這造就了深圳多元化、市民意志強的特征，為維護自己的權益而主動參與是市民重要特質之一。

2．公共意識日漸呈現。隨著社會發展，公共決策參與主體也發生著變化，各種民間研究機構和社團的介入，使公民的政策參與具有了公共意識的發展趨勢，即參與的動力并非與參與主體的切身利益高度相關，而是涉及城市經濟社會發展公共利益。

3．組織化程度較高。深圳公民公共政策參與在經歷了早期個體和分散性參與階段后，正在走上組織化的發展道路。一是體制內組織資源向基層延伸。“人大代表工作站” 的設立及“聯絡員制度”的實行，有效地將民間自發的組織機構納入現行體制。二是各種專業機構和行業協會的組織化參與。三是各類NGO公益性社會組織的參與。

4．政府信息公開制度較健全。在2008年國家出臺《政府信息公開條例》之前，深圳政府信息公開的立法工作已經推進多年，2003年、2004年和2006年，深圳市政府接連頒行了《深圳市行政機關政務公開暫行規定》、《深圳市政府信息網上公開辦法》和《深圳市政府信息公開規定》。2009年，制定并發布《深圳市"陽光工程"實施意見》、《深圳市政府信息公開規定》、《深圳市政府信息網上公開辦法》、《深圳市人民政府重大決策公示暫行辦法》、《深圳市行政聽證辦法》、《深圳市政府公眾網站管理暫行辦法》、《深圳市人民政府新聞發布工作辦法》等制度。

三．深圳公民公共決策參與存在的問題及制約因素分析

雖然深圳在公民參與公共政策制定過程方面取得了一定的進步，但是實踐過程中還存在許多問題。

（一）公民參與公共決策過程存在的問題

1．參與非均衡性明顯。深圳是個移民城市，城市人口結構的特殊性客觀上形成了不同人口群體在占有社會資源、經濟資源、政治資源上的不平等，也導致人們參與能力、水平的差異。深圳大量外來務工人員受教育水平不高，又處于勞動結構中的低端，其主動積極的公共政策參與受限，難以形成有效的政策表達和主張。因此，在教育、住房、醫療、就業、社保等政策過程中，不同程度受到影響。

2．參與主動性有限。在深圳新聞網在《網絡文化調查:網上民意代表誰？》調查中，有39.7%的網民選擇“維護正義和公共利益”作為參與網絡討論的原因，38.6%的網民則是“湊個熱鬧，無聊說說”，這說明在互聯網上發起的各種討論中，積極參與者與消極參與者并存。

3．參與決策范圍有限。目前，深圳公民通過各種渠道在政府相關部門或社區層次參與公共政策制定過程有很大發展，但仍存在范圍受限的問題。如：涉及城市發展的重大規劃、重大項目、財政政策、經濟政策、社會政策、科技政策、文教政策，公民參與的可能性仍十分有限，這種情況導致立法存在部門化可能，因公民參與而成的公共性難以有效體現。

4．參與制度化水平有限。公民參與公共決策過程，有制度性和非制度性兩種可能。由于現實中公民直接進行制度化參與的成本較高，程序復雜，對于公共政策制定和執行中出現的大量問題，難以通過程序化和制度化的有序途徑加以解決。這種情況強化了深圳公民公共政策參與過程的非制度化選擇的可能性，而無序參與的結果帶來的可能是新的政策制定和執行的不公平。

5．參與影響力有限。盡管公民參與相關制度已經確立，但在如何操作，如何保障公民的權利方面還存在許多缺陷。如：聽證的主動權始終沒有掌握在普通百姓的手里，聽什么、證什么，百姓也沒有發言權。近年舉行過各類價格聽證會，幾乎都是要求漲價的部門作為申請人，沒有要求降價或對價格質疑的消費者作為申請人。

（二）公民有序參與公共決策的制約因素分析

公民有序參與公共決策過程，是公共政策實現民主化科學化的前提，但在深圳地方實踐中普遍存在著整體參與意識不強、參與的廣度和深度不夠、參與信息的不對稱、參與的有效性和影響力有限等問題。導致這些問題的原因主要有以下幾點：

1．傳統文化觀念和公民受教育水平制約。一是公民受傳統文化中保守思想的束縛。同時，改革開放前，沒有嚴格意義上的公共政策，國家政策就是公共政策，淡化了公民參與的主體意識。二是總體看深圳公民整體教育文化素質偏低制約了有效參與。公民參與與受教育水相關度很高，在深圳這個問題表現為移民人口教育結構不理想，使公共政策參與意愿和實際參與水平受到限制。

2．傳統行政觀念及官僚體制制約。一是政府傳統行政觀念和行政方式制約有效參與。某些地方政府官員受計劃經濟體制下管治政府觀念的影響，仍然把公民當做公共政策的客體，認為公民接受和服從政府制定的公共政策是理所當然的。二是政府簡單化行政效率思維制約公民有效參與。政府部門在公民參與問題上的被動性與現實行政實踐過程中過分強調行政效率的思維有關。三是行政官僚體制與公民參與過程的矛盾制約有效參與。在現有行政管理的制度結構對上負責的責任鏈條以及委任為主體的人事任用方式，促成了官僚體系相對封閉與責任、溝通系統的單向性特征。公民參與這種外在的介入力量打破了原有的平衡，勢必給政府組織以及行政官員帶來壓力與心理上的不適，情感上的排斥無疑是很自然的反應。

3．參與自利性動機與政策公共性目標矛盾性制約。政府部門及公民普遍存在的自利性動機限制了公民決策參與的有序性和有效性。一是公民參與自利性與公共性的內在沖突。公共政策內在要求公共性立場，這與參與主體自利性立場或多或少發生沖突。二是政府部門大量存在的功利主義行為制約有效參與。在部門利益、官員利益和小集團利益與公共利益矛盾時，政府部門有可能以自身利益為價值取向而置公共利益于不顧，拒絕公民參與。三是由此造成公民對政府信任感缺失限制了公民有序參與的積極性。

4．公共政策復雜性與參與技術簡單化存在矛盾。公共政策過程的復雜性客觀上限制了公民的參與熱情。公共政策過程是系統性、專業性極強的活動。而許多公民不熟悉政策規范，也缺乏利益表達和權利訴求的技能。這在客觀上，相當大地壓抑了公民自主管理能量的釋放,使得公民感到對影響、決定公共政策的無力,進而疏離于公共生活,弱化了對自身權責能力的判斷，從而形成參與的無力感和冷漠感，限制了公眾介入公域生活的積極行動。

5．行政聽證制度不完善制約。現有行政聽證制度是公民決策參與的重要制度安排，但在實踐中存在適用聽證的決策范圍過窄或者不合理；行政聽證主持人的身份比較含糊，缺乏明確規定；聽證信息不對等，使互動成為被動，更大大降低聽證的效果。

6．人大政協制度實踐不充分制約。目前公民公共政策參與最重要的正式渠道是人民代表大會和政治協商會議。人民通過選舉人民代表和推薦政協委員的方式參與政策過程。然而，人大代表制度存在代表性、選舉方式、工作方式等諸多問題，使其在公共政策過程中所發揮的作用受到極大限制。

四．擴大深圳公民有序參與公共決策過程的對策

在公民社會日益發展，城市公共治理日益復雜化的背景下，如何從機制設計和實踐經驗的角度認識公共政策中的有序公民參與，對深圳進一步推動城市發展意義重大。

（一）進一步強化全社會公民有序參與意識

深圳具有較好的公共政策民主化的社會基礎，在新的社會條件下，推動公共政策的公民參與必須在全社會進一步強化對公民參與公共政策過程必要性的認識水平，形成城市治理的價值共識。

1．政府及其行政官員應樹立現代公共意識。一是強化政府是公共政策信息開放者意識。二是強化政府是公民參與公共政策制定過程促進者意識。三是強化政府是公民參與技能的輔助者意識。

2．樹立積極參與公共決策是公民權責意識的觀念。一是明確積極參與的公民品格是公民美德與倫理的內涵所在。要實現積極有效的公民參與，首先應建立公民參與的意義世界。二是倡導公民以合法、合作、寬容的理性精神介入公共事務管理。三是強化公民在參與實踐中不斷豐富參與公共政策制定過程的技能。

（二）進一步提高政府政策信息公開化和透明化程度

政府政策透明化和信息公開化是公民有序參與的兩個必需條件。在國家《政府信息公開條例》的基礎上，深圳應制定相應的地方實施條例，并規范政府信息公開的受理流程，提供申請受理文書格式樣本。作為衡量政府信息公開透明性的重要指標，信息公開應包括信息公開的方式、類別、公開范圍等信息，以保障市民的公開申請能夠得到保障，且公開的范圍能夠逐步擴大。

在運作機制建設上，各相關政府部門應及時完善“政務公開內容目錄”；提升政務公開效率，加大公開信息量、提供更加豐富的依申請公開渠道；從方便公民知情和參與的角度，按照信息內容的相關性、版面布局的合理性等進一步強化網站信息公開和服務資源；拒絕市民公開申請的部門必須說明不公開的理由。

（三）擴大和提升公民有序參與公共決策的范圍及層次

不斷多向度擴大公民參與主體范圍，提升公民參與決策的層次，對形成公共決策民主化和科學化至關重要。

1．擴大公共決策參與主體的范圍。深圳人口結構的復雜性決定涉及民生問題的公共政策出臺將影響各不同人口群體的利益，因此，應充分重視深圳的人口研究，應通過地域、戶籍、職業、就業、性別、教育、年齡等細分人口結構、素質情況，在重大公共政策出臺過程中，吸納不同利益群體參與政策訴求、論證過程，以最大限度保障不同群體的利益。

2．擴大公民直接參與公共決策過程的范圍。一是參與決策領域的增加；二是拓深公民參與決策的程度，包括公民意愿在公共決策中的分量增加、公民參與的環節增多等；三是在涉及公民普遍利益的重大公共決策過程中，適當探索運用城市全民公決的參與技術。

3．擴大現有正式參與制度的社會基礎。完善市、區級兩人大代表工作制度，積極探索人大代表與市民溝通的方式。充分發揮人民政協和各民主黨派的重要作用，落實建言獻策“直通車”制度。發展黨內民主和基層民主，要扎實推進黨代表大會代表任期制。

4．充分利用網絡信息技術和設施拓寬公民參與渠道。政府要廣泛通過互聯網絡發布政策、法規信息，公開機構設置、職能運行、工作程序等供公民查詢和知曉，滿足公民的知情權，激勵公民積極地參與公共決策活動。

（四）強化公民有序參與公共決策過程的制度建設

加強對公民的政策參與方式和程序進行法律確認和必要的規范，做到有法可依，有法必依，使公民的政策參與經常化、制度化。   

1．完善聽證制度。健全聽證程序及規則，切實實現聽證的透明化。包括通過媒體向社會公布相關信息；聽證過程允許普通公民旁聽，甚至可以通過廣播、電視、網絡作現場直播；聽證結果與效果應該公開。

2．完善民意調查制度。可以借鑒發達國家的經驗，將各種獨立調查機構所做的民意測驗作為了解社情民意的新途徑、新手段，并明確將其作為政府決策，特別是涉及廣大公民切身利益的政策出臺的前提條件，以進一步提高政府決策的科學化、民主化水平。

3．設立公眾議程。可探索建立公眾議程機制，讓公眾就自己的利益需求和關心的社問題進行討論，并賦予直接進入政府議程的權利，有利于政策問題的及時發現，促進政府和社會的互動，滿足公民政策參與愿望。

（五）推進以提高公民參與能力為目標的公民社會建設

一是要通過鼓勵和倡導通過公民參與實踐提高公民素質，使公民具備基本的政治知識和決策能力，使其參與公共政策過程表現出更科學化、合理化的特征。二是推動各類具有公共意識的公民社會組織的產生，形成“有組織的聲音”。三是促進各類政治資源應加速向公民傾斜，為公民參與公共政策過程創造更大制度和資源優勢，使其不斷獲得參與的動力。四是從基礎教育抓起，把公民教育一直延伸到成人教育，培養公民的參與意識、社會責任感、合作精神、自我管理的能力，使之明確自己是城市公共生活的主體，最終形成參與型文化模式。