《深圳民間組織發(fā)展現(xiàn)狀與政府職能轉(zhuǎn)變實(shí)證研究》課題成果簡(jiǎn)介

　日期：2011-08-19   來(lái)源：深圳市社會(huì)科學(xué)院

《深圳民間組織發(fā)展現(xiàn)狀與政府職能轉(zhuǎn)變實(shí)證研究》

課題成果簡(jiǎn)介

陳文

民間組織，一般又可稱(chēng)為“非政府組織”（Non-Government Organization）、“非營(yíng)利組織”（ Non-Profit Organization）、“公民社會(huì)組織”（Civil Society Organization）、志愿者組織(Voluntary Organization)。從寬泛意義上說(shuō)，民間組織是公民社會(huì)中的主要主體，是相對(duì)于政治社會(huì)中的政府機(jī)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)中企業(yè)公司而言的。在我國(guó)其一般是指除黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位以外的所有社會(huì)中介性組織，具體指在各級(jí)民政部門(mén)登記，由民間組織管理局管理的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位兩類(lèi)社會(huì)組織，另外一些權(quán)益性組織雖然沒(méi)有登記但也屬于民間組織的范疇。而社會(huì)團(tuán)體一般是指公民為實(shí)現(xiàn)群體的共同意愿自發(fā)組成，并按照有關(guān)章程開(kāi)展具體活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織。民辦非企業(yè)單位是指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織。

民間組織的生成實(shí)際上是各種社會(huì)個(gè)體組織化的結(jié)果，一般而言，經(jīng)濟(jì)利益訴求是社會(huì)個(gè)體組織化的根本動(dòng)因，同時(shí)人們?yōu)闋?zhēng)取群體的共同利益和目標(biāo)、維護(hù)基本公民權(quán)利、持有相似公共意見(jiàn)，或基于生活共處的現(xiàn)實(shí)需要，或由于社會(huì)中的某一突發(fā)事件的誘發(fā)等，都有可能促使單獨(dú)的利益?zhèn)€體以聯(lián)合方式自發(fā)組織起來(lái)，形成各種類(lèi)型的民間組織。上述因素只是促使利益?zhèn)€體以自發(fā)方式組織起來(lái)和加入團(tuán)體生活的可能性動(dòng)因，各種利益?zhèn)€體的組織化過(guò)程和民間組織的運(yùn)作水平，還受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、民主政治進(jìn)展?fàn)顩r、社會(huì)利益多元化程度、自主參政的政治文化、公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒程度、集體行動(dòng)的困境等宏觀(guān)層面或微觀(guān)領(lǐng)域多種因素的綜合影響。

一、深圳市民間組織的主要經(jīng)歷了五個(gè)階段：

（一）政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)主動(dòng)倡導(dǎo)設(shè)立行業(yè)組織。改革開(kāi)放之初，深圳大部分的“民間組織”也是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中，政府為更好地實(shí)現(xiàn)管理職能和實(shí)現(xiàn)行業(yè)利益，而“從上而下”地倡導(dǎo)成立的。但是，當(dāng)時(shí)它們大多數(shù)都掛靠在相關(guān)政府職能部門(mén)，因此還不能算嚴(yán)格意義上的民間組織，而屬于依附政府職能部門(mén)的行業(yè)性組織，其活動(dòng)的開(kāi)展需要相關(guān)主管部門(mén)批準(zhǔn)和組織。

（二）提出“人員自聘、工作自主、經(jīng)費(fèi)自籌”。1995年初，深圳市委市政府六部門(mén)共同發(fā)布《關(guān)于全市性社會(huì)團(tuán)體管理若干問(wèn)題的通知》，從此確立了深圳民間組織“人員自聘、工作自主、經(jīng)費(fèi)自籌”的運(yùn)作模式。該通知指出“今后，全市性的社會(huì)團(tuán)體經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道均調(diào)整為自籌解決。各社會(huì)團(tuán)體可根據(jù)自身活動(dòng)的需要和經(jīng)費(fèi)收支能力，按照精簡(jiǎn)的原則，自行確定編制定員。其專(zhuān)職工作人員原則上從市內(nèi)聘用，確需從市外調(diào)入業(yè)務(wù)骨干的，經(jīng)市民政局審查同意后，向市人事勞動(dòng)部門(mén)申請(qǐng)調(diào)（招）干調(diào)（招）工指標(biāo)。”并要求“各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)認(rèn)真按照國(guó)辦發(fā)〔1994〕59號(hào)文件精神，不兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。如確需由有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)兼任的，應(yīng)報(bào)市政府批準(zhǔn)。”對(duì)比此前的經(jīng)費(fèi)、人事等關(guān)鍵環(huán)節(jié)都無(wú)一不依賴(lài)主管單位的情況而言，“三自”原則使得深圳民間組織的發(fā)展進(jìn)一步發(fā)生了重大變化，有利于組織的自主性發(fā)展。

 （三）成立行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)民間化。2004年，深圳市委市政府發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈深圳市行業(yè)協(xié)會(huì)民間化工作實(shí)施方案〉的通知》，在《通知》的指引下，深圳市政府和深圳民間組織緊密合作，以組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)作機(jī)制的民間化為重點(diǎn)，完成了人員脫鉤、辦公場(chǎng)所分設(shè)、財(cái)務(wù)獨(dú)立等具有劃時(shí)代意義的工作。深圳市成立行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署，統(tǒng)一行使行業(yè)協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)主管單位的職責(zé)，并以此為契機(jī)，強(qiáng)力推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)民間化改革。其主要內(nèi)容是：各行業(yè)協(xié)會(huì)在機(jī)構(gòu)、辦公場(chǎng)所、人員和財(cái)務(wù)等方面與原業(yè)務(wù)主管單位全面脫鉤，切斷了各行業(yè)協(xié)會(huì)與政府各職能部門(mén)的行政依附關(guān)系，使行業(yè)協(xié)會(huì)真正擁有獨(dú)立的社團(tuán)法人地位。當(dāng)年共有211名黨政機(jī)關(guān)公職人員辭去在行業(yè)協(xié)會(huì)兼任的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。從此，深圳民間組織進(jìn)入了具有現(xiàn)代意義的民間組織發(fā)展時(shí)期。

（四）行業(yè)協(xié)會(huì)由民政部門(mén)直接登記。2006年底，深圳市將行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署和市民政局民間組織管理辦公室合并，組建市民間組織管理局。從此，深圳市實(shí)行行業(yè)協(xié)會(huì)由民政部門(mén)直接登記的管理體制，在全國(guó)最早實(shí)現(xiàn)了行業(yè)協(xié)會(huì)民間化。通過(guò)簡(jiǎn)化手續(xù)，大大減低了民間自發(fā)成立社會(huì)組織的難度；通過(guò)直接登記，剪斷了政府各職能部門(mén)與社會(huì)組織的行政隸屬關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)組織在程序意義上的真正民間化，使之獲得獨(dú)立的法人地位。

（五）擴(kuò)大直接登記管理的社會(huì)組織類(lèi)別。 2007 年6月10日 ，深圳市民間組織管理局正式掛牌運(yùn)作。該局由市民間組織管理辦公室和市行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署合并而成，為市民政局下設(shè)副局級(jí)行政事務(wù)機(jī)構(gòu)。2008年9月，深圳市加大改革步伐，出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展和規(guī)范深圳市社會(huì)組織的意見(jiàn)》，規(guī)定對(duì)工商經(jīng)濟(jì)類(lèi)、社會(huì)福利類(lèi)、公益慈善類(lèi)社會(huì)組織實(shí)行由民政部門(mén)直接登記管理的體制。在此基礎(chǔ)上，配合行政管理體制和事業(yè)單位改革，加大政府職能轉(zhuǎn)變力度，重新厘定和規(guī)范政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的關(guān)系，著力從發(fā)展規(guī)范、職能轉(zhuǎn)移、財(cái)政扶持等方面，加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)。隨著社會(huì)組織的發(fā)展，深圳市制定了一系列政策措施規(guī)范社會(huì)組織的發(fā)展，先后頒發(fā)了《深圳市行業(yè)協(xié)會(huì)法人治理指引》、《深圳市行業(yè)協(xié)會(huì)管理制度示范文本》、《社工機(jī)構(gòu)行為規(guī)范指引》等文件，同時(shí)，大力開(kāi)展社會(huì)組織評(píng)估，促進(jìn)社會(huì)組織的自律與規(guī)范管理。重點(diǎn)是以民間化和社會(huì)化為核心，從登記管理體制改革入手，深化社會(huì)組織的系統(tǒng)改革，著力增強(qiáng)社會(huì)組織活力，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。 

二、深圳市民間組織發(fā)展的現(xiàn)狀特點(diǎn)：

（一）民間組織總體數(shù)量快速增長(zhǎng)，種類(lèi)規(guī)模不斷擴(kuò)大。實(shí)行民間組織民間化改革以來(lái)，深圳市各種社會(huì)組織不但在數(shù)量上呈現(xiàn)出快速上升態(tài)勢(shì)，而且在種類(lèi)規(guī)模上得到了較快發(fā)展。如2000年深圳市社會(huì)組織僅為968家，其中社會(huì)團(tuán)體只有603家、民辦非企業(yè)只有365家；但到2008年底社會(huì)組織總數(shù)已經(jīng)達(dá)到3343家，凈增加2375家，增長(zhǎng)速率高達(dá)約345%，平均每年增長(zhǎng)速度達(dá)30.7%，其中社會(huì)團(tuán)體的平均增長(zhǎng)率為16.1%，民辦非企業(yè)單位的平均增長(zhǎng)率高達(dá)54.7%，詳見(jiàn)下圖：

（二）市區(qū)兩級(jí)社會(huì)組織齊頭并進(jìn)，社團(tuán)和民非迅速發(fā)展。2008年，市級(jí)社會(huì)組織發(fā)展勢(shì)頭迅猛，全年新登記注冊(cè)社會(huì)組織139家，其中民辦非企業(yè)單位102家，社會(huì)團(tuán)體37家。截至2008年底，深圳市依法登記注冊(cè)的社會(huì)組織3343家，其中社團(tuán)1381家，民辦非企業(yè)單位1962家。在全市社會(huì)組織中，市級(jí)社會(huì)組織1058家，其中社會(huì)團(tuán)體652家，民辦非企業(yè)單位406家；區(qū)級(jí)社會(huì)組織2285家，其中社會(huì)團(tuán)體729家，民辦非企業(yè)單位1556家。從登記層級(jí)看，市級(jí)民間組織占登記總數(shù)的40%，區(qū)級(jí)民間組織占60%。截至2009年6月，深圳市依法登記注冊(cè)的社會(huì)組織3572家，其中社會(huì)團(tuán)體1452家，民辦非企業(yè)單位2120家。

（三）行業(yè)協(xié)會(huì)形成一定組織規(guī)模，參與的會(huì)員單位逐漸增多。根據(jù)課題組2009年11月23日在全市行業(yè)協(xié)會(huì)培訓(xùn)班上針對(duì)深圳市行業(yè)協(xié)會(huì)的抽樣問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果，參與問(wèn)卷調(diào)查的深圳市77家行業(yè)協(xié)會(huì)中，規(guī)模在1-10人（含個(gè)人和會(huì)員企業(yè)）的行業(yè)協(xié)會(huì)有2家，占2.6%，10-50人的行業(yè)協(xié)會(huì)有10家，占12.9%，50-100人的行業(yè)協(xié)會(huì)有9家，占11.7%，100-200人的行業(yè)協(xié)會(huì)有22家，占28.6%，200人以上的則有34家，占44.2%。見(jiàn)下圖：

（四）社會(huì)組織門(mén)類(lèi)更為齊全，覆蓋面更加廣泛。經(jīng)過(guò)近些年的不斷發(fā)展，深圳市社會(huì)組織體系正逐步完善，向著門(mén)類(lèi)齊全、覆蓋廣泛的方向發(fā)展，已涵蓋了三大產(chǎn)業(yè)，成為推動(dòng)深圳市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一支重要力量。在登記的社會(huì)團(tuán)體中，學(xué)術(shù)性社團(tuán)占28%，行業(yè)性社團(tuán)占27%，聯(lián)合性社團(tuán)占26%，專(zhuān)業(yè)性社團(tuán)占19%。總體來(lái)說(shuō)，這樣的分布較為均勻，有利于社會(huì)團(tuán)體的均衡發(fā)展。

（五）社會(huì)組織實(shí)力不斷增強(qiáng)，職能不斷拓展。在2008年行業(yè)協(xié)會(huì)評(píng)估中，47家行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)員的滿(mǎn)意度達(dá)到78%，9家 5A 級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)員評(píng)價(jià)為52分（滿(mǎn)分60分）。深圳市在2006年啟動(dòng)“老有所樂(lè)”計(jì)劃，鼓勵(lì)老年社團(tuán)注冊(cè)登記。從2006年至2008年底，僅老年人協(xié)會(huì)就登記了273個(gè)。各種老年文體組織每年獲得2000萬(wàn)元資助開(kāi)展活動(dòng)，受資助項(xiàng)目達(dá)3000多個(gè)，大大豐富了老年人的文化生活。

（六）社會(huì)組織的自主性與規(guī)范化程度逐步提高，治理機(jī)制日趨完善。社會(huì)組織的自主性不斷提升。在2004年深圳市行業(yè)協(xié)會(huì)民間化改革之后，通過(guò)人員、機(jī)構(gòu)的完全脫鉤，深圳市社會(huì)組織的自主性有了很大的提高。在我們的調(diào)查之中，行業(yè)協(xié)會(huì)的首任組織領(lǐng)導(dǎo)人的來(lái)源是政府機(jī)關(guān)的有15家，占21.4%，來(lái)源于事業(yè)單位的有11家，占15.7%，來(lái)源于企業(yè)的有30家，占42.9%，來(lái)源于本組織成員的有14家，占20%，來(lái)源于其他民間組織的有4家，占5.7%，其他3家，占4.3%。在民間組織自主化程度提高的同時(shí)，組織內(nèi)民主建設(shè)也在不斷的提升。以我們本次的調(diào)查來(lái)看，從行業(yè)協(xié)會(huì)的決策機(jī)制來(lái)說(shuō)，重大事宜基本由會(huì)員大會(huì)討論決定或理事會(huì)（或常設(shè)機(jī)構(gòu)）討論決定，選擇這2個(gè)選項(xiàng)的協(xié)會(huì)有68家，占到了總數(shù)的88%。

三、深圳市民間組織的作用與影響：

（一）成為政府和社會(huì)的重要橋梁，有利于整合社會(huì)多元化利益需求；（二）作為政府管理的必要補(bǔ)充，有利于提供切合社會(huì)實(shí)際的公益服務(wù)；（三）提供了大量新興就業(yè)崗位，有利于緩解社會(huì)矛盾；（四）社區(qū)民間組織的發(fā)展增進(jìn)了社區(qū)服務(wù)，有利于促進(jìn)社區(qū)和諧；（五）增強(qiáng)了市民的公民意識(shí)和民主觀(guān)念，有利于基層民主的發(fā)展。

四、深圳市民間組織發(fā)展進(jìn)程中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：

（一）人均占有量不足，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的需要還不完全適應(yīng)；（二）相應(yīng)的法律制度保障相對(duì)滯后，欠缺系統(tǒng)和健全的長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制；（三）部分民間組織能力不足，無(wú)法承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移職能；（四）一些民間組織內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制欠健全，參與年檢的積極性不高；（五）社會(huì)組織面臨培育和監(jiān)管的雙重壓力，仍然殘留行政化管理色彩；（六）公共財(cái)政支持社會(huì)組織的制度化水平不高，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制欠完善；（七）各種權(quán)益性組織不斷涌現(xiàn)，非法民間組織的違法活動(dòng)隱蔽性強(qiáng)。

五、深圳市民間組織發(fā)展對(duì)政府管理的影響： 

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著深圳市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)開(kāi)放程度的不斷提高，社會(huì)領(lǐng)域的各種民間組織的力量日益壯大。民間組織的發(fā)展一方面對(duì)新時(shí)期解決社會(huì)領(lǐng)域中政府和市場(chǎng)不便解決和無(wú)法延伸到的一些特定領(lǐng)域的社會(huì)問(wèn)題，提供了有效的途徑和方式；另一方面，民間組織的發(fā)展也對(duì)政府的社會(huì)管理理念和職能產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。（一）促進(jìn)了政府在社會(huì)管理領(lǐng)域的觀(guān)念更新；（二）提供了觀(guān)察、評(píng)估和緩解社會(huì)矛盾的有效渠道；（三）提高了政府科學(xué)決策的能力與水平；（四）推進(jìn)了行政管理體制改革的深化；（五）創(chuàng)新了公共服務(wù)產(chǎn)品供給的路徑和方式；（六）對(duì)政府的行政能力提出了全新的要求和挑戰(zhàn)。  

六、政府職能轉(zhuǎn)變對(duì)民間組織發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求：

政府職能轉(zhuǎn)變，一般是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在特定時(shí)期內(nèi)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)其應(yīng)擔(dān)負(fù)的職責(zé)及其發(fā)揮的功能進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整的過(guò)程，包括對(duì)職能的范圍、內(nèi)容和形式的轉(zhuǎn)移與變化。就深圳實(shí)際而言，要以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)，將政府不該管、管不好的事務(wù)，分領(lǐng)域、有節(jié)奏逐步向社會(huì)放權(quán)，加強(qiáng)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)業(yè)服務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)；以深化行政管理體制改革為契機(jī)，加大各部門(mén)向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能的步伐。將原本屬于社會(huì)組織的職能歸還社會(huì)組織；將新增公共服務(wù)職能交給社會(huì)組織，應(yīng)不再設(shè)立新的事業(yè)單位；將政府現(xiàn)有工作事項(xiàng)中，更適合交給社會(huì)組織的項(xiàng)目，委托社會(huì)組織完成。通過(guò)發(fā)展民間組織實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉脤?shí)質(zhì)性進(jìn)展，重點(diǎn)厘清各個(gè)職能部門(mén)的社會(huì)管理職責(zé)關(guān)系，提高政府善于運(yùn)用民間組織有效管理社會(huì)的能力。

（一）充分利用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，完善民間組織的培育和管理制度。

1、制定一部能完整涵蓋民間組織發(fā)展各方面的地方規(guī)章，對(duì)民間組織進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)，并明確其權(quán)利義務(wù)，有利于民間組織確立自身的法律地位和主體意識(shí)。雖然目前的登記管理體制已經(jīng)明確了賦予民間組織法人身份。但是在法人身份背后，并沒(méi)有明確條文系統(tǒng)地規(guī)定其在法律框架內(nèi)的權(quán)利與義務(wù)。在這種情況下，民間組織的活動(dòng)就往往容易出現(xiàn)“踩線(xiàn)”甚至是“越線(xiàn)”的現(xiàn)象。通過(guò)完善法制，對(duì)民間組織的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行明確，有利于民間組織依法開(kāi)展活動(dòng)，并且根據(jù)權(quán)利義務(wù)的邊界確定自身的活動(dòng)范圍，建設(shè)依法結(jié)社、依法活動(dòng)的良好法制環(huán)境，從而有利于民間組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

2、民間組織管理法制的完善，有利于進(jìn)一步明確政府與民間組織之間的關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)良性發(fā)展。例如，在依法行政的前提下，政府如何根據(jù)正當(dāng)程序行使扶持和資助民間組織發(fā)展的職能；民間組織通過(guò)何種渠道可以實(shí)現(xiàn)與政府便捷的、規(guī)范化的交流；在政府行政職能改革的過(guò)程中，哪些政府職能應(yīng)當(dāng)向民間組織轉(zhuǎn)移；政府職能如何向民間組織轉(zhuǎn)移；政府應(yīng)當(dāng)給予不同類(lèi)型的民間組織何種稅收和政策優(yōu)惠和如何實(shí)施等等。這些問(wèn)題，都需要在法律框架內(nèi)進(jìn)行明確，制定必要的程序和條件，以確保社會(huì)發(fā)展的秩序與公平。

3、通過(guò)完善法制，有利于在民間組織管理領(lǐng)域明確政府部門(mén)分工，防止政府職能轉(zhuǎn)移之后監(jiān)管不到位甚至是缺失的情況。政府部門(mén)之間推諉扯皮，是目前政府行政管理過(guò)程中的一大詬病。尤其是在民間組織管理體制改革的過(guò)程中，潛在的政治風(fēng)險(xiǎn)更有可能會(huì)使得有些部門(mén)在履行必要的職責(zé)過(guò)程中產(chǎn)生畏手畏腳、踢皮球等行政不作為現(xiàn)象。因此，必須通過(guò)制定明確的規(guī)章，明確政府各部門(mén)在民間組織管理中的責(zé)任歸屬，強(qiáng)化部門(mén)的責(zé)任意識(shí)，防止監(jiān)管失位、缺位的現(xiàn)象發(fā)生。

（二）優(yōu)化和簡(jiǎn)化注冊(cè)登記手續(xù)，擴(kuò)大直接登記的民間組織類(lèi)別。

其一，深圳民間組織的直接登記范圍仍然局限于工商經(jīng)濟(jì)類(lèi)、社會(huì)福利類(lèi)、公益慈善類(lèi)的社會(huì)組織，如何擴(kuò)大直接登記范圍是迫切需要正視的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題；其二，在何種條件下，登記管理機(jī)關(guān)不接受民間組織的成立登記申請(qǐng)，深圳并沒(méi)有對(duì)此進(jìn)行明晰的界定，這在一定程度上成為一些民間組織難以登記的原因；其三，對(duì)于一些新興的權(quán)益性民間組織，仍然沒(méi)有納入登記的范圍，這反而可能將其推向非正規(guī)社團(tuán)的行列，這些組織雖然沒(méi)有登記但是事實(shí)上卻在活動(dòng)，這給監(jiān)管工作帶來(lái)很大困難，而且可能加劇人們對(duì)于政府相關(guān)部門(mén)的不信任甚至敵視情緒。從建設(shè)現(xiàn)代政府和轉(zhuǎn)變政府職能的角度來(lái)看，明確政府權(quán)力的邊界是建設(shè)服務(wù)型政府的首要條件，因此深圳的民間組織登記管理體制改革仍有較大創(chuàng)新空間和發(fā)展空間，可以嘗試從制定明確的不予登記的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)入手，逐步擴(kuò)大直接登記的民間組織類(lèi)別，以盡可能將一些權(quán)益性組織納入現(xiàn)行體制內(nèi)進(jìn)行管理。

（三）加強(qiáng)民間組織孵化基地建設(shè)，推動(dòng)公共服務(wù)項(xiàng)目的集群化運(yùn)作。繼續(xù)加強(qiáng)民間組織孵化基地的建設(shè)，為培育新的民間組織和“社會(huì)企業(yè)家”提供平臺(tái)，為公益型、社區(qū)型社會(huì)組織提供孵化、培育、評(píng)估、預(yù)警等綜合性服務(wù)。推動(dòng)并實(shí)現(xiàn)民間組織服務(wù)項(xiàng)目的集群化運(yùn)作，使共性和互補(bǔ)性的社會(huì)組織及其項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)空間聚集、信息與資源共享，并形成分工合理和服務(wù)到位的組織鏈，吸引一批服務(wù)好、能力強(qiáng)、公信力高、影響力大的品牌社會(huì)組織入園并發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。

（四）切實(shí)推行法人治理制度，促進(jìn)民間組織的自我完善和發(fā)展。

1、繼續(xù)加強(qiáng)民間組織法律制度建設(shè)。不斷深入調(diào)查研究，結(jié)合民間組織發(fā)展的現(xiàn)狀，認(rèn)真吸收其它國(guó)家和地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際并具有前瞻性地完善民間組織法律制度體系，為民間組織的有法可依，依法發(fā)展提供必要的制度基礎(chǔ)。

2、必須充分運(yùn)用登記注冊(cè)的審查手段，引導(dǎo)民間組織建立完善的內(nèi)部治理體制。具體而言就是要求民間組織必須要建立必要的法人治理制度，成立前必須制定切實(shí)可行的組織章程和執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及內(nèi)部運(yùn)作制度（包括決策制度、財(cái)務(wù)管理制度、內(nèi)部監(jiān)督制度等），對(duì)行政色彩濃厚的組織進(jìn)行必要的改造甚至重組。

3、鼓勵(lì)和倡導(dǎo)民間組織間建立合理和完善的相互監(jiān)督機(jī)制。一方面倡導(dǎo)民間組織的行業(yè)自律，主要是通過(guò)發(fā)動(dòng)同類(lèi)型或同行業(yè)、同領(lǐng)域的民間組織間簽訂“自律公約”類(lèi)的自我約束文件。而另一方面則可以支持專(zhuān)門(mén)對(duì)民間組織進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)的民間組織成立和壯大，充分發(fā)揮深圳市社會(huì)組織總會(huì)對(duì)于各種民間組織的整合和管理作用，推進(jìn)社會(huì)組織的自律和互律。

4、建立民間組織的信息披露制度。一方面，通過(guò)制度的完善，要求民間組織定期或不定期發(fā)布財(cái)務(wù)報(bào)告等應(yīng)公開(kāi)的信息。另一方面，則是要支持社會(huì)成員對(duì)民間組織的開(kāi)展監(jiān)督，例如仿照政務(wù)公開(kāi)的形式，對(duì)公民向民間組織申請(qǐng)公開(kāi)的事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和監(jiān)督。再次，繼續(xù)完善民間組織的新聞發(fā)言人制度。在《深圳市行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)新聞發(fā)言人制度指引》的指導(dǎo)下，嘗試通過(guò)更為具體化的新聞發(fā)言人的制度，來(lái)拓展民間組織的信息公開(kāi)途徑。

（五）建立健全評(píng)估體系，引導(dǎo)和規(guī)范民間組織的實(shí)際運(yùn)作。

1、結(jié)合實(shí)際，吸收外來(lái)經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮智囊集團(tuán)優(yōu)勢(shì)，建立科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系。從深圳民間組織的發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，充分借鑒國(guó)際其它國(guó)家和地區(qū)的有效經(jīng)驗(yàn)，充分調(diào)動(dòng)各界科研力量的積極性，建立符合實(shí)際情況并具有相當(dāng)前瞻性的評(píng)估指標(biāo)體系。現(xiàn)有的《深圳市全市性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)評(píng)估指標(biāo)提示》就是由深圳市社會(huì)組織評(píng)估委員會(huì)制定的，該委員會(huì)包括登記部門(mén)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)、社會(huì)組織代表、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、高效、社會(huì)組織研究機(jī)構(gòu)等多方面來(lái)源的專(zhuān)家組成。而該指標(biāo)也主要涵蓋了組織建設(shè)、內(nèi)部治理、工作績(jī)效、社會(huì)評(píng)價(jià)等主要方面的內(nèi)容，科學(xué)程度較高，具有較強(qiáng)的操作性。

2、充分運(yùn)用多種評(píng)估手段和方法，提高評(píng)估的科學(xué)性。采用自評(píng)、政府評(píng)價(jià)和第三方評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，充分引入科研機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等第三方的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，提高評(píng)價(jià)的科學(xué)和公正程度。

3、在評(píng)估結(jié)果保持公正的基礎(chǔ)上，務(wù)必使評(píng)估結(jié)果能夠產(chǎn)生實(shí)際的效用。就深圳的經(jīng)驗(yàn)而言，目前深圳市行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的評(píng)估等級(jí)是深圳市政府對(duì)組織實(shí)施財(cái)政扶持和經(jīng)費(fèi)支持的主要依據(jù)。而在“大部制”改革之后，原先的政府職能向民間組織轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，民間組織的評(píng)估結(jié)果也將成為其能否承載公共職能的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。

4、通過(guò)完善評(píng)估制度建立末位淘汰機(jī)制，促進(jìn)民間組織的良性發(fā)展。社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域同樣應(yīng)當(dāng)也存在著工作效能效率的要求，一個(gè)民間組織如果出現(xiàn)運(yùn)作能力不足、社會(huì)效益不高的現(xiàn)象，就從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了這個(gè)組織在這個(gè)領(lǐng)域的代表作用和公信力正在下降。在這種情況下，通過(guò)在評(píng)估過(guò)程中建立淘汰制度，例如連續(xù)若干年評(píng)估均無(wú)法達(dá)到必要的水平之后，登記管理部門(mén)就應(yīng)該對(duì)組織的運(yùn)作各方面涉及的開(kāi)展檢討并向該組織發(fā)出預(yù)警信號(hào)，要求其提高自身運(yùn)作水平，如果經(jīng)過(guò)預(yù)警后，該組織通過(guò)評(píng)估仍然無(wú)法達(dá)標(biāo)，就應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)則被淘汰。

（六）加大對(duì)非法組織的打擊力度，營(yíng)造民間組織發(fā)展的良好法制環(huán)境。

經(jīng)濟(jì)學(xué)上有一個(gè)定律為“劣幣驅(qū)逐良幣”，指的是在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中價(jià)值不高的東西會(huì)把價(jià)值較高的東西擠出流通領(lǐng)域。其實(shí)這個(gè)原理在社會(huì)領(lǐng)域亦然，對(duì)于政府的民間組織管理而言，如果政府對(duì)于非法組織的打擊和取締力度低下的話(huà)，則會(huì)導(dǎo)致合法組織的生存和發(fā)展空間被擠壓的現(xiàn)象——因?yàn)閷?duì)于非法組織而言，由于其脫離政府的管理、控制和評(píng)估的視野，并且違法成本極低（因?yàn)槠浔旧砭褪欠欠ǖ模谑沁@些組織的短期行為和機(jī)會(huì)主義行為發(fā)生的幾率就會(huì)大大提高。這些行為的發(fā)生，一方面會(huì)降低公眾對(duì)于合法組織的信任和關(guān)注，另外一方面也會(huì)對(duì)國(guó)家的治理提出挑戰(zhàn)。所以，打擊非法組織，對(duì)于營(yíng)造良好的民間組織發(fā)展環(huán)境是十分重要的。在打擊和取締非法民間組織的同時(shí)，還應(yīng)做到：

1、加強(qiáng)對(duì)優(yōu)秀民間組織的宣傳和扶持，通過(guò)優(yōu)化優(yōu)秀民間組織的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和知名度，不斷通過(guò)政策要求提高民間組織的透明度，從而提高公眾對(duì)民間組織的知悉水平，降低非法組織滋生的可能性。

2、合理設(shè)置組織登記的條件和門(mén)檻，把更多的組織納入政府管理的視野之內(nèi)，降低民間組織的注冊(cè)登記成本，一旦合理的結(jié)社要求能夠得到滿(mǎn)足，民間組織違法的冒險(xiǎn)必要就大大降低，而政府也可以通過(guò)有效的評(píng)估對(duì)其進(jìn)行必要的管理。如可以嘗試對(duì)社區(qū)民間組織實(shí)行直接登記備案管理模式，以實(shí)現(xiàn)將社區(qū)權(quán)益型組織納入監(jiān)督管理的視野范圍之內(nèi)。

3、加強(qiáng)結(jié)社的社會(huì)普法教育。通過(guò)對(duì)全市各類(lèi)學(xué)校，包括中小學(xué)、職業(yè)學(xué)校、大專(zhuān)院校中的學(xué)學(xué)生社會(huì)組織進(jìn)行備案登記管理，樹(shù)立并強(qiáng)化年輕一代依法結(jié)社、依法進(jìn)行民間組織運(yùn)作的良好法制觀(guān)念。

（七）加強(qiáng)民間組織人力資源的培育，為民間組織發(fā)展提供專(zhuān)業(yè)性人才。一方面，要制定有利于民間組織人才長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的政策，支持專(zhuān)業(yè)性人才向民間組織領(lǐng)域匯聚。其中包括通過(guò)制訂相應(yīng)的戶(hù)籍、社會(huì)保障、薪酬、職稱(chēng)等方面的相應(yīng)政策，為民間組織的人才隊(duì)伍建設(shè)提供必要的規(guī)范和保障。鼓勵(lì)高校畢業(yè)生進(jìn)入民間組織行業(yè)領(lǐng)域就業(yè)，提高民間組織人才隊(duì)伍的整體水平等。

另一方面，繼續(xù)定期舉辦民間組織人才培訓(xùn)，建立民間組織交流互動(dòng)的平臺(tái)。深圳市從2005年起，每年都會(huì)由登記管理部門(mén)免費(fèi)面向各類(lèi)民間組織的領(lǐng)導(dǎo)層舉辦一次高端培訓(xùn)班，四年來(lái)，這個(gè)高端培訓(xùn)班已經(jīng)成為各類(lèi)民間組織交流互動(dòng)的便捷平臺(tái)，培養(yǎng)了大量的民間組織管理高端人才，并促進(jìn)了民間組織的良性互動(dòng)。應(yīng)該在此基礎(chǔ)上擴(kuò)大參與培訓(xùn)的范圍，建議對(duì)相關(guān)從業(yè)人員都進(jìn)行定期培訓(xùn)，以提高民間組織工作者的專(zhuān)業(yè)化水平。