《干部年度考核測評失真現象與對策》課題成果簡介

　日期：2011-07-14   來源：深圳市社會科學院

《干部年度考核測評失真現象與對策》

課題成果簡介

楊朝仁

    此研究報告以深圳市的領導干部年度考核為案例和研究對象，首先對領導干部年度考核測評的現狀進行描述，然后對考核失真問題的研究視角、意義和所采用的研究方法進行了說明，進而分析了失真的原因，最后對如何解決這一問題提出了治理對策。

一、領導干部年度考核測評現狀與失真現象

（一）考核的基本程序和內容

深圳市將領導干部的年度考核分為領導干部類和非領導成員類。

深圳市領導干部年度考核分為五個部分或流程，自評——民意測評——單位鑒定——主管部門審定——申訴。深圳市非領導成員的年度考核的基本流程包括被考核人個人述職、被考核人年度評分和個人建議考核等次、被考核人分管領導的審核意見、機關負責人或考核委員會審定結果、被考核人對考核結果的意見以及復核申訴等。

無論是對領導干部還是非領導成員的年度考核，從程序上分析還是比較合理的，既考慮到被考核人個人的意見，也兼顧到單位領導和單位職工的意見，尤其是群眾評議方面，具體操作要求很細。但無論是個人自評、群眾評議還是主管領導評鑒，都缺乏詳細的評價指標和標準，考核帶有較大的主觀性和模糊性。對干部德、能、勤、績、廉的考核，更是缺乏具體的判斷標準。對考核測評方法也缺乏具體的說明和指導，方法單一。對評價結果的運用方面，沒有針對干部年度考核結果運用的專門政策，主要是把年度考核結果作為計發獎金的依據，雖然對基本稱職或不稱職的要求按有關規定處理，但具體規定不詳。

（二）失真現象

為了對領導干部年度考核問題有一個客觀的判斷，課題組專門設計了調查問卷。

我們為本課題研究所設計的調查問卷中第一個問題是“您認為目前領導干部年度考核測評的真實性如何”。統計數據顯示：認為“完全真實”的只占5.8%；認為“基本真實”的占19.9%；認為“半真半失真”的占31.2%；認為“基本失真”的占35.6%；認為“完全失真”的占7.5%，后三項總計占74.3%。

這從一個側面反映出目前深圳市領導干部年度考核測評的失真問題已經比較嚴重，可以判斷為基本失真。

在調查問卷中，我們設計了一個多項列舉問題——“您認為目前領導干部年度考核測評失真的原因主要有哪些”，統計結果顯示：認為“考核目的不清晰”的93人（14%）；認為“指標太籠統”的156人(23.6%)；認為“德、能、勤、績、廉的標準不具體”的245人(37%)；認為“考核方法單一”的142人(21.5%)；認為“信息不充分”的88人(13.3%)；認為“缺乏民主性和公平性”的144人(21.8%)；認為“考核的層級區分不明顯，上下一般粗”的228人(34%)；認為“量化不夠”的134人(20.2%)；認為“好人主義和輪流坐莊”的228人(34%)；認為“考核結果的運用缺乏激勵機制”的166人(25.1%)；認為“考核后幾乎沒有反饋、面談和指導”的88人(13.3%)；認為“形式主義、走過場”的280人(42.3%)；認為“考核者和被考核者態度都比較消極”的99人(14.9%)；認為“不正常的人際關系”的168人(25.4%)；認為“其它原因”的27人(4.1%)。

這一調查結果一方面進一步說明了考核失真問題，另一方面也透視出部分失真的原因。

二、領導干部年度考核測評失真問題研究的視角及研究方法

（一）領導干部考核失真問題的研究范圍和研究視角的界定

1.領導干部年度考核測評失真問題研究的對象界定。

本課題的研究對象為《公務員法》中確定的公務員各系列中的局、處和科級干部，以及財政全額撥款的公共事業機構中的局、處和科級干部。因考慮到本課題屬于深圳市社科規劃課題，所以研究對象（特別是問卷調查、訪談等）主要是在深圳市范圍內進行選擇。

2.領導干部年度考核測評失真問題研究的框架體系。

把握干部年度考核測評的基本內涵需要對其要素組成和運作過程進行具體地分析研究。因為干部年度考核測評不僅僅是一個靜態的概念，而是干部工作的一個重要程序步驟，是由諸多要素組成的一個相對獨立的工作系統。這里的“諸多要素”就是干部年度考核測評的框架體系。從理論分析和實踐運作看，干部年度考核測評大體上可以分為考核評價認知體系、考核評價主體體系、考核評價標準體系、考核評價方法體系和考核評價運用體系。考核評價認知體系是指考核者和被考核者對考核目的的認識及其對考核的態度。考核評價主體體系是在干部考核評價活動中，被有關機構賦予對考核對象在一定時期表現出來的德、能、勤、績、廉等方面的情況有評價權的組織機構或個人。考核評價標準體系是指考核評價主體進行考核評價的基本依據和參照內容指標。考核評價方法體系是指考核評價主體采取什么樣的形式、途徑和技術，按照怎樣的視角和態度對考核對象進行科學的評判。考核評價運用體系是指考核評價的結果如何被運用的問題。

3.領導干部年度考核測評失真概念和研究視角的界定。

“領導干部年度考核測評失真”在許多論著和論文中出現，絕不能僅僅從考核情況與實際情況有出入、有差距這樣一個簡單的角度來把握這一概念，而是要從多個視角和層面理解，要從考核框架體系即考核評價認知體系、主體體系、標準體系、方法體系和運用體系的“失靈”來理解考核失真問題。否則，對其認識只會局限于停留在淺層次上，不利于深入地分析、研究這個問題。基于以上的認識，我們嘗試性地對領導干部年度考核測評失真的概念進行界定：領導干部年度考核測評失真就是指由于領導干部年度考核評價認知體系、主體體系、標準體系、方法體系和運用體系在某一或某些方面欠失科學性而影響干部考核，使得考核工作不能全面真實準確地反映被考核者實際情況的問題。

（二）領導干部考核測評失真問題的研究方法

本課題主要采用了理論分析、比較研究、調查、訪談等研究方法。在運用調查方法的過程中，我們特別設計了調查問卷，在深圳市黨、政、人大、政協、法院、檢察院、群團及公共事業單位干部中共發放調查問卷700份，收回有效問卷662份。問卷調查對象涉及市、區、街道和有關職能部門的局、處、科級領導干部。其中，黨委系統109人(16.5%)；政府系統324人(48.9%)；公共事業單位127人(19.2%)；其它部門102人(15.4%)。局級干部62人（9.4%）；處級干部391人（59%）；科級干部209人（31.6%）。

三、領導干部年度考核測評失真的原因分析

調查問卷統計中反映的失真原因基本上與我們以上所確定的研究視角相吻合，也就是說，當前領導干部年度考核測評失真的原因主要集中在考核評價認知體系、主體體系、標準體系、方法體系和運用體系等五個方面。

（一）認知體系方面的失真原因

1.目的指向不明。

首先，沒有完全實現組織的戰略目的。考核的指標體系既不是組織總體目標的具體化，也沒完全與干部的崗位職責掛鉤。其次，沒有完全實現績效管理的開發目的。大多數年度考核結果僅僅用于獎懲，沒有有效地用于員工的職業生涯再造、培訓與能力提升、晉升、聘任等方面。所以，年度考核測評就成了“例行公事”和“為考核而考核”。

    2. 社會認知心理效應原因。

一是評價中夾雜著明顯的感情色彩，在考核時，不依實際工作表現情況，而只憑被考核者在單位的人際關系或與考核者個人關系的好壞來決定。評價一個人的優缺點時，可因感情的親疏予以夸大或縮小。二是從眾心理效應。年度考核中往往只要領導或多數人在評議發言中認定某個人工作成績突出，其余的人最可能出現的反應就是隨聲附和。在考核評價中“你好，我好，大家好”的現象時有發生。

    3.消極的評價態度。

一是部分單位領導雖然表面上履行了考核的規定程序，但考核中并不認真聽取群眾意見，而是個人說了算，憑個人的好惡搞內定，結果使考核工作流于形式、走過場；二是部分單位領導礙于情面，怕得罪人，將優秀等次的確定交由群眾無記名投票表決，結果使一些政績突出而平時不太注意人際關系的人榜上無名。

（二）主體體系方面的失真原因

作為考核工作的組織者、參與者和評判者，考核評價主體的設計構成和自身素質及其面臨的評價環境等都會影響干部年度考核的真實準確程度。考核評價主體的設計構成是指具體組織、參與和決定考核評價工作的人員范圍的界定，就是由哪些人組織、決定和參與考核工作。

1.民意缺失引起考核失真。

當前考核評價主體體系的設計構成還不夠科學全面，人民群眾是領導干部最重要的考核評價主體的地位還沒有充分體現出來。

當前規定的考核評價主體也容易使民意缺失。主要是存在規定的參與者不一定知曉被考核對象的情況，而了解情況的未必有資格參加的問題。

2.信息失實引起考核失真。

從實際情況看，導致信息失實主要是以下四種情況：其一，評價主體不了解考核對象而無法提供真實信息；其二，評價主體不愿提供真實信息；其三，評價主體故意提供不真實信息；四是評價主體受評價環境影響或他人干預而提供不真實信息。

（三）標準體系方面的失真原因

1.內容指標的片面性帶來考核失真。

一方面，五項考核內容存在“過”與“不及”的問題。主要表現在對經濟建設、一票否決工作或者是部門可以量化的業務工作等工作實績的考核非常重視，一些部門甚至存在“過”的嫌疑。而對領導干部的思想政治素質、廉政勤政、工作作風等考核內容存在“不及”的問題。另一方面，重點考核內容的細化指標“過”與“不及”的問題也同樣存在。主要表現為在實績考核中存在著過度重視反映經濟增長、安全生產以及上級主要領導所關注工作的內容多，而作為一個職能部門的規范性工作的內容少。

2.內容指標的科學性不足帶來考核失真。

一方面，內容指標不夠明確具體。可以看到，考核內容指標中籠統性的規定、定性內容較多，明確剛性、具體定量的內容較少。考核主體在考核運作中的自由裁量空間過大，易使考核主體人為地影響左右考核評價結果。另一方面，內容指標的針對性不夠。沒有針對崗位職責、層次特點等不同分別設計不同的考核內容指標，而是用統一的內容指標考核所有領導干部，必然會影響考核結果的準確性。

問卷調查中，在回答“您單位干部年度考核測評有沒有將全市統一的考核要求再進一步細化”問題時，回答“有”的只有239人36.1%)；而回答“沒有”的有423人（63.9%)。

（四）方法體系方面的失真原因

目前還沒有找到一種適用性、操作性很強的考核辦法，雖然幾年前就提出了要采用定性和定量相結合的考核方法，但定性考核與定量考核如何結合，一些指標如何量化等問題都尚未解決，至今大多數單位仍以“述職和民主評議”作為單位干部年度考核的主要方法或唯一方法。

考核方法簡單死板，效率低下。目前干部年度考核通常采用一次性集中考核，缺乏平時工作績效考核，出現了平時不算帳，年終算總帳的現象，使得年終考核失去了應有的依據。

（五）運用體系方面的失真原因

1.考核結果透明度不夠致使考核失真。

作為考核過程終端顯示的考核結果，有沒有和多大程度上正確地吸納評價主體的意愿，是否客觀真實地反映了被考核對象的情況，沒有檢驗查證的渠道。不公開考核結果，評價主體看不到參與行為的作用意義，直接影響到其參與考核工作的積極性，也會影響其對考核結果的信任度，甚至會產生對考核工作反感和厭煩。

2.考核結果運用缺乏剛性規定致使考核失真。

如何使干部年度考核結果真正成為決定干部使用和獎懲的“硬杠杠”，避免過多人為因素對干部選拔使用和獎懲的影響，這是干部工作中的一個大問題，不解決這個問題，少數人評價干部、少數人選干部的局面就不會有根本改觀。比如，現實中個別時候可能會出現這種情況：一個考核中反映比較優秀的干部得不到提拔重用，而一個表現一般的干部有可能扶搖直上。這種任用，或許有一些外人不知曉的內在原因和實際情況。這種不尊重考核結果應有價值的做法會使干部群眾對干部考核工作產生一種逆反心理，對考核工作的權威性和信任度也會大大降低。

3.考核結果反饋不到位使考核失真。

考核后的認真面談并制定相應的改進計劃，是績效管理的重要環節和步驟，不能及時有效、有針對性地向被考核對象反饋有關的考核情況，不利于被考核對象查找自身的問題和不足，容易導致考核成為無關痛癢的例行公事。反饋有多種方式：一是向全體職工公開考核結果；二是直接向個人通報；三是公布和個別反饋。但總觀黨政事業單位多年來的做法，其反饋渠道不暢通。一是基本上都疏忽了反饋面談。二是沒有直接對被考核者個體進行結果通報。三是公開了考核結果,但時效性差。考核遺漏了溝通，意味著績效管理體系失去了靈魂。

4.考核結果的運用片面使考核失真。

現代績效管理理論認為，考核的根本目標就組織而言就是實現組織目標，而對個體而言是為了提高個體人力資源的質量。但當前的考核，大多是為了實現區分功能和管理控制功能，即區分出等次，獎勤罰懶，只是起到對干部管理控制的目的。通過考核，如何真正發現領導干部存在的不足，如何制定具有針對性的職業發展規劃，等等，目前的領導干部考核機制都沒有涉及到這些問題。

四、領導干部年度考核測評失真問題的應對與治理

第三部分從考核工作各個框架體系“失靈”的角度對考核失真問題的原因進行了分析。為保持本文結構的協調性和突出治理對策的針對性，也從各個框架體系的視角來論述考核失真的應對治理問題。

（一）考核評價認知體系視角下考核失真問題的應對與治理

1.重新認識現代績效考核的目的。

現代的績效考核目的強調：一是通過正確的指導，強化干部已有的正確行為和克服在考核中發現的低效率行為，不斷提高他們的工作能力和工作績效；二是為晉升、工資、獎金分配、人事調整等人力資源管理活動提供可靠的決策依據；三是強化管理者的責任意識，不斷提高他們的管理藝術和管理技巧，提高組織的管理績效；四是通過對考核結果的合理運用，營造一個激勵干部奮發向上的積極心理環境；五是為干部的職業生涯發展提供切實的基礎和公平的機會，使他們始終保持不斷進步的能力。

2.建立實行干部年度考核工作的相關制度。

一是建立實行考核資格認證制度。在加強對考核干部隊伍進行政治思想教育和業務培訓的同時，應對從事年度考核工作的干部實行資格認證制度。二是建立實行干部年度考核工作責任追究制度。按照誰考核誰負責的原則，考核小組和考核人員要對考核環節的規范性和考核過程的真實性負責，對考核結論的真實性和公正性負責。

（二）考核評價主體體系視角下考核失真問題的應對與治理

考核評價主體體系視角下考核失真問題的應對與治理，應以擴大民主為切入點，真正建立多元化、社會化的考核評價主體體系；以全面提高考核評價主體的整體素質特別是責任意識和心理素質為重點，切實提高評價主體信息提供和意愿表達的真實準確程度；以健全推行各項具體的制度和機制為保障，建立保證考核過程和結果科學準確的政策支撐和制度約束。

一是適當擴大參與干部考核評價人員的范圍。二是探索建立社會公眾評價體系。

問卷調查統計顯示，42.3%的調查對象認為“應該由服務對象參與對一個干部進行年度考核”。這一數據也從一定意義上支持了以上的思路。

（三）考核評價標準體系視角下考核失真問題的應對與治理

1.內容指標應全面涵蓋。

在設計考核評價指標時，“德、能、勤、績、廉”這五個方面的內容都應全面涵蓋，突出實績重點也應掌握好度。無論是實績還是其它方面，重視程度應與其自身在干部年度考核工作中的地位和作用相稱，任何“過”與“不及”的現象都會影響考核工作的真實準確性。同時，實績考核也要考慮其本身的全面性問題。工作實績的考核不能只顧一個主要指標，而忽視其它指標。

2.內容指標應明確具體。

一是思想政治素質方面。這是對領導干部在政治和思想上的要求。政治方面主要包括政治方向、政治立場、政治觀點、政治紀律、政治鑒別力和政治敏銳性等。主要看考核對象是否堅持黨的基本路線，能否與黨中央和上級黨組織保持高度一致，是否認真貫徹民主集中制原則和黨內其他制度與規定等。思想方面主要包括思想素質和品德素質。主要看考核對象能否始終堅持黨的思想路線，能否牢固樹立正確的權力觀、地位觀和利益觀等。

二是組織領導能力方面。這是對領導干部分析綜合、組織協調等領導能力方面的要求。主要看考核對象是否有較高的政策理論水平，較強的分析綜合和決策能力，是否具有較強的協調、應變能力等。

三是工作作風方面。這是對領導干部事業心和責任感方面的要求。主要看考核對象是否具有強烈的事業心和責任感，是否勤勤懇懇、任勞任怨、扎扎實實，是否具有積極進取、開拓創新的精神，是否做到不驕不躁、居安思危和艱苦奮斗。

四是工作實績方面。這是對領導干部工作方面的最根本要求，前面對此已有涉及。主要是看考核對象履行工作職責取得的現實成效，包括完成工作的數量、質量、效率以及社會效益。同時，要看領導干部在取得現實成效中的個人貢獻，包括在制定工作思路、采取工作措施和具體所起作用的大小。還要看考核對象所做工作對今后工作所起的基礎性和長效性作用的大小。

五是廉潔自律方面。這是對領導干部的基本要求。主要看考核對象是否嚴格按照國家關于領導干部廉潔從政的有關規定要求自我，能否始終自覺地做到自重、自省、自警、自律。

3.內容指標應科學可行。

科學可行性是指考核內容指標要聯系考核對象的層次、崗位和職責等設計安排，突出針對性和可操作性。這是干部考核評價工作的一般規律。

一是突出考核內容指標的科學性。考核內容指標要在聯系職位分析的基礎上進行設計制訂。

問卷調查統計顯示，深圳市的干部在回答“是否應該根據不同級別和不同工作系統制訂不同的考核方案”時，回答“有必要”的521人(78.7%)；回答“沒必要”的141人(21.3%)。

二是突出考核內容指標的可行性。在對考核內容指標進行分解細化的基礎上，還要對內容指標進行量化，以盡量減少考核中人為因素和自由裁量空間過大對考核客觀真實性的影響。

（四）考核評價方法體系視角下考核失真問題的應對與治理

在完善傳統的干部年度考核評價方法的基礎上探索創新新的考核評價方法。

一是實行立體化的綜合考核評價方法。干部年度考核范圍應由原來的“平面”型向“立體”型轉化，不僅重視對被考核對象工作情況的考核，同時注意對其在思想、生活和社交中的表現進行考核。

二是探索社會公眾評價干部的有效方法。如何實現上級首肯與群眾公認的有機結合是探索創新干部年度考核評價方法的重要方向。其一，應全面推行黨務政務公開制度。把領導干部的工作分工、主要工作目標、完成情況等各方面情況通過新聞媒介、宣傳欄等方式進行定期公開，提高干部群眾的知情權，為他們評價領導干部奠定基礎。其二，可以逐步實行領導干部公開評議制度。最大范圍地組織知情群眾公開評價領導干部的工作，建立領導干部情況反映舉報制度，落實人民群眾對領導干部的監督權，充分了解群眾對領導干部的認可程度。其三，探索建立有組織的民意調查隊伍。

三是借鑒吸收現代西方人才評價技術。西方國家對公務員素質的評價體系比較豐富。現代西方人才評價技術是以管理學、心理學、行為科學為理論基礎，以計算機為技術手段，對人的基本素質和行為績效進行測量和評價的一門科學技術。其特點是分類較細，指標全部量化，注重靜態素質和人工模擬環境下分析問題、解決問題能力的評判。建立于西方政治、經濟、文化背景上的人才評價技術不一定適合我國的實際，但有些內容對我們也有一定借鑒啟示意義。比如，心理測驗法。心理測驗法可以測量和評價的內容比較廣泛，諸如品德、價值觀、領導風格、領導技能、性格氣質等多方面素質。心理測驗法在測量和評價人的素質過程中，主要依賴于科學編制的工具，對人的主觀依賴性較少，評價過程撇開了人的主觀因素，因而，其結果相對客觀、準確。再如，360度評估。以開放式的問卷，通過計算機網絡廣泛征求考核對象的上級、下級、同事以及一切有工作關系和社會交往關系的人的意見，通過對這些信息集中統計分析處理，并對有關實質性問題進行調查、核實，從而對考核對象的有關表現情況做出評價。這對于我們建立干部日常信息庫和民意調查方法都有啟示意義。

（五）考核評價運用體系視角下考核失真問題的應對與治理

1.通過適當的形式公開考核結果。

對干部年度考核評價結果反饋及爭議處理等作出制度性規定。可以通過一定形式對干部年度考核的結果予以適當公開，讓評價主體切實認識到參與干部年度考核工作的價值和作用，增強對考核評價工作權威性和嚴肅性的認識，增強對考核結果的信任度和參與考核工作的積極性。

2.剛性規定考核結果作為調整領導干部的重要依據。

通過制定一些剛性具體規定，切實體現干部年度考核的參考依據作用，真正體現干部年度考核的權威性和嚴肅性。目的就是要合理運用考核結果，使勤政為民、求真務實、政績突出、群眾公認的干部得到褒獎和重用，使好大喜功、弄虛作假、政績平平、威信較低的干部受到批評和懲戒，切實形成正確的用人導向，真正為黨和人民各項事業的發展提供堅強有力的組織保障。

3.強化考核結果反饋功能。年度考核工作結束后，考核部門或上級領導要對考核情況進行綜合分析，對每一個被考核的干部進行反饋面談，說明做出評價的理由，肯定成績、指出問題和不足，幫助制定改進計劃。我們的問卷調查顯示，認為“考核后進行面談”“很重要”的有520（78.5%）；認為“不重要”的只有58人（8.8%）；“說不清楚”的有84（12.7%）。這一數據說明廣大被考核的領導干部也是迫切期盼年度考核意見能反饋給他們的。同時，建立推行考核結果向群眾反饋制度。有側重地將考核結果向群眾反饋，讓他們了解班子或干部存在的一些問題及原因，進一步擴大他們的知情權和監督權，既有利于調動他們參與考核、評議的積極性，又有利于強化他們的民主監督意識。