《深圳民辦高等教育發展研究》課題成果簡介

　日期：2011-04-13   來源：深圳市社會科學院

《深圳民辦高等教育發展研究》課題成果簡介

賀修炎

一、深圳民辦高等教育發展存在的問題及原因分析

（一）政府規劃職能的缺位與扶持政策的不足

對于目前不甚完善的民辦高等教育市場來說，雖然從國家層面出臺了《民辦教育促進法》和《民辦教育促進法實施條例》，從法律上明確了對民辦教育的扶持和鼓勵政策，廣東省政府也明確表示對民辦高等教育加以扶持。但從深圳市來看，深圳政府僅在 2006年 12月 1日起 施行的《深圳市民辦教育管理若干規定》及《深圳市民辦教育機構設置標準（試行）》對民辦高等教育做出了界定，對其該如何發展，政府如何加以扶持并沒有詳細的說明。顯然政府對民辦高等教育的發展并沒有進行詳細規劃，使得6所民辦高等教育機構從創辦之初，就存在定位不明確、辦學行為不規范等一系列問題，最終出現了4所民辦院校相繼倒閉的狀況。這充分證明了政府引導和規劃職能的缺位將會導致地區民辦高等教育發展的盲目性。

（二）民辦高等教育的投資機制不夠完善

民辦高等教育的投資渠道有待拓寬。對深圳僅存的兩所民辦高等教育機構的訪談中發現，無論是新安學院還是深圳大學高爾夫學院，管理者提及民辦高校的辦學困難時，普遍認為資金的缺乏是制約民辦高校發展的“短板”所在。這不僅需要民辦高校自身拓寬融資渠道，加強籌資能力，“四處化緣”來保證獲得足夠的辦學經費，更要求深圳政府真正做到重視民辦高等教育的發展，“少指責，多指導，多支持”。在追加公辦高等教育投資的同時，亦對民辦高等教育進行投入，將鼓勵民辦高等教育發展的國家政策落到實處。

民辦高等教育商業化的投資取向需要矯正。深圳曾有的民辦高等教育機構中，有一半是個人、企業或企業集團投資創辦的，如振西學院和建華學院。這些民辦高校以收取學費來支撐學校的滾動式發展，不排除有的投資者有較強的功利性，急于收回投入成本，以企業的運作模式來管理學校，在專業設置上偏重于一窩蜂地設置熱門專業以吸引生源。這樣一來，忽視教學自身規律的重要性和市場的需求，存在一系列不規范的辦學行為，被變化的民辦高等教育市場所淘汰。

（三）部分民辦高校舉辦者的辦學思想存在偏差

部分民辦高校的辦學者思想不正，執行教育政策法規的意識淡薄。學校實行家族式管理，出現了過分限制校長和教師的自主權、學校管理機構設置不齊、管理制度不健全、缺乏民主管理和監督，甚至為了營利違規違法辦學等現象。如廣東建華職業學院2004年底就發生過拖欠教師工資、建筑工程款等財政不善狀況，使得學校開支主要依靠政府墊資，在2005年被教育部黃牌警告并停止招生；而學院董事長因私自挪用上億元資金被捕，使得學校資金的來源和使用更加沒有著落，最終導致了該學院于2006年第二學期結束后倒閉。類似的還有深圳深達專修學院、深圳商貿專修學院、深圳振西科技商貿專修學院。

（四）民辦高等教育的低端發展與低水平重復建設

深圳的民辦高等教育發展至今，除深圳大學高爾夫學院開設的是本科層次的學歷教育，廣東新安職業學院和廣東建華職業學院是專科層次的學歷教育外，深圳深達專修學院、深圳商貿專修學院、深圳振西科技商貿專修學院僅是能夠進行民辦高等非學歷教育的專修學院。可見深圳的民辦高等教育一直處于低端發展狀態。在專業設置方面也是低水平重復建設。2006年之前，深圳民辦高等院校有相當一部分專業重復設置，尤其是在2004年前后，專業設置的重復率很高。

（五）深圳薄弱的公辦高等教育資源的制約

深圳民辦高校起步雖然較早，但目前仍處于謀求生存的階段，沒有雄厚的經濟實力去建設完備的教學設施和一流的師資隊伍。由于種種原因，深圳的公辦高等教育發展緩慢，至2008年才有8所普通高校，其中僅有4所是深圳當地建設的高校，另外4所僅是與國內其他高校合作舉辦的研究生院，相對薄弱的公辦教育教育資源，及高水平大學和科研機構的欠缺，使得民辦高等教育可依附的教育資源較少，在一定程度上制約了深圳民辦高等教育的師資隊伍建設和科研水平的提升。

二、深圳民辦高等教育的發展取向

（一）多元化取向

1.辦學主體和投資主體可以實現多元化。

深圳毗鄰港澳，具有獨特的區位優勢，引進港澳優秀大學到珠三角辦學，首選地自然是深圳。引進的高校，按照現行的《中華人民共和國高等教育法》和《中華人民共和國民辦教育促進法》以及世界貿易組織（WTO）將教育事業作為一種服務產業，規范于“服務貿易總協定”（General Agreement on Trade in Service, GATS ）的相關規定，辦學主體只能選擇民辦，最多也就是公助民辦的形式。投資主體可以實現前所未有的多渠道，各種民間資本會涌向優質的教育資源，最大限度的實現投資主體的多元化。教育資金將高度積聚，出現不缺錢的景象。

2.辦學模式可以實現多元化。

引進的高校多數是實行歐美模式的現代大學制度，到深圳辦學必然還保留他們的辦學模式。這也是我們想學習和借鑒的，客觀上就實現了辦學模式的多元化。例如美國大學院校的董事會制度，英國大學的法人組織等辦學模式將會和我們的黨委領導下的校長負責制辦學模式共存。

3.培養模式可以實現多元化。

《深圳市國民經濟和社會發展十一五規劃綱要》把深圳定位為“創新型城市和高科技城市”。創新型和高科技型城市本質上要求市民社會必須是知識型和科技型的，要求市民要跟進知識的更新速度。這就必然要求建立起一個學習型社會，實現終身學習。客觀上要求我們的教育（人才）培養模式實行多元化。靈活多樣的、富于彈性的學習方式將成為實現學習型社會的主要方式，如遠程教育、社區學院、公司大學等。民辦高等教育所具備的靈活性優勢將會使其迅速占領這些領域。

4.評價體系必然走向多元化。

民辦高等教育的辦學主體、投資主體、辦學模式及人才培養模式實現多元化之后，必然要求評價體系隨之發生變化。這就使得評價體系必須走向多元化，才能適應民辦高等教育的發展。

（二）國際合作取向

近年來公辦高校派生出來的二級學院、獨立學院，都沒有完全脫離母體，只不過是借用了公立高校的資源來獲取高額學費報酬，打了政策的擦邊球。實際上讓公辦高校的辦學資源在不斷的萎縮，沒有實現政府多渠道籌集辦學資金，提供多層次、多形式的優質教育資源的目的，也難以滿足大眾對高等教育多種需求。因此，要以新的思維和機制推動高等教育發展上水平，實現深圳高等教育的國際合作就要選擇民辦先行。

高等教育國際合作的可分為以下幾種：其一，以教學機構的獨立性來劃分。一類是獨立設置的中外國際合作辦學機構，即由中外雙方共同投資，形成合作學校獨立、自由的法人財產，具備法定辦學條件，能夠獨立承擔辦學責任，并獲得國家教育行政部門批準的機構。另一類是非獨立設置的中外合作辦學機構，可分為二級學院制和一般合作辦學項目。其二，以合作主體來劃分。可以分為校際間合作和政府間合作以及外國企業、個人于我國的學校、企業合作等形式。校際間合作在所有合作中占最大的比例。根據中方合作的身份與性質，可以分為公辦學校和民辦學校兩種形式。這幾種合作方式以民辦的形式來開展更具備戰略性，也符合我們引進一流高校的目的，可以進一步的加速我們的政府職能改革和高校治理結構轉變的探索步伐。

（三）高端切入取向

1.引進一流大學，實現辦學資源的高端切入。

首先，深圳的區位優勢創造了引進一流高校的條件。以香港為例，香港大學、香港科技大學經過多年的發展，已經擠進了世界一流大學的行列。按照澳大利亞大學校長協會前會長John Niland《亞洲地區建設世界一流大學的挑戰》中所提到的世界一流大學的發展條件包括：其一，大量聰明、有才能的追求本地學位的本科生；其二，科技成就，包括新知識的發現和知識的轉化；其三，學科多樣化，盡量多領域的教學和科研。從這一方面來說，香港大學、香港科技大學面臨后勁不足的難題，這給深圳的民辦高等教育高端切入—引進一流高校創造了條件。

其次，深圳市產業結構調整升級為引進高端教育資源提供了機遇。產業結構的升級必然帶動相關領域新技術、新手段的運用，將為科學技術的研究運用開辟了廣闊的天地。產業的聚集也呼喚智力資源的聚集，將會為大批的科研人才提供了施展才華的平臺。加上深圳輻射珠三角的功能定位，國家戰略性項目的實施也急需強大的智力支持。要求在大力引進人才的同時，更需注重培養深圳本土的高端人才，這為引進高端教育資源提供了機遇。

2.辦學層次的高端切入。

以上海中歐國際商學院為例，中歐國際商學院建校之初，連學位授予資格都得不到國家的承認，但如今已發展成為中國MBA的第一品牌，并具有的一定的國際聲譽，招生對象中20%是外國人，其已成為高等繼續教育高端市場的佼佼者。因此，即使是從零開始，國內資本和國際優質教育資源相結合，發展成為中國乃至世界一流的民辦高校也是有可能的。因此，深圳也可從高端切入，與境外機構合辦研究生院等繼續高等教育學院，著力發展高層次的民辦高等教育。這樣既滿足了經濟結構轉型和發展方式轉變的關鍵時期對現代服務業、金融業、制造業和高技術產業等層次高能力強的人才的強烈需求，也滿足了越來越多的勞動者在本科、研究生等畢業進入工作崗位后，根據實際需要，接受繼續高等教育的愿望。在保持深圳作為全國經濟中心城市地位的同時，亦將其建設成為珠江三角洲地區的教育中心。通過民辦高等教育辦學層次的高端切入，來探索新的民辦高等教育發展模式和運作方式，推動深圳的經濟社會發展更上一層樓，同時為國家其他城市的發展提供借鑒。

3.學科專業的高端切入。

民辦高校要圍繞城市功能的定位，站在學科和行業的制高點建設學科群和專業群，這方面華威克大學就有過成功的嘗試。當時華威克大學調整之初，就圍繞著前沿學科引進人才、培養人才。他們到世界各地聘請大師級的專家學者到校，按照“不為我所有，但為我所用”的指導思想，先請大師們為學校培養研究生，研究生畢業后留校任教。之后，大師們可以自由選擇去留。這種方式既實現了人才的本土化，又帶動了學科的建設與發展。留下來的研究生專業起點很高，跟大師們一起站在了學科的前沿，之后招收的本科生也自然跟隨在該學科的前沿。

三、發展深圳民辦高等教育的對策建議

（一）提高對深圳發展民辦高等教育的思想認識

1.深圳人口、經濟現狀要求發展民辦高等教育。

深圳特殊的人口結構需要民辦高等教育有相應的發展。深圳是一個人口結構比較特殊的城市，據2006年《深圳市人口管理研究》課題組的統計結果顯示，深圳市的外來人口超過1222萬加上182萬戶籍人口，總人口已達1404萬人，戶籍人口僅占總人口數的13%。課題組分別以常住人口、戶籍人口為基數算出深圳每萬人口在校大學生數，若以戶籍人口為基數，2008年深圳每萬人口在校大學生數為277.4人；若以常住人口為基數，2008年深圳每萬人口在校大學生數僅為68.4人，兩種不同口徑的計算結果相差懸殊。對深圳這樣一個典型的移民城市，課題組認為，不能忽視以常住人口為統計口徑的深圳每萬人口在校大學生數，要著眼深圳總體高等教育發展規模的實力，才能以提升深圳總體高等教育競爭力為發展目標，從而更好地發展深圳高等教育的整體實力。而深圳的公辦高等教育資源有限，必須大力發展民辦高等教育才能滿足深圳人口素質提升的需要。

深圳經濟結構轉型的關鍵時期要求民辦高等教育為經濟社會發展培養人才。在經濟全球化和區域經濟一體化深入發展，尤其是當前國際金融危機不斷擴散蔓延和對實體經濟的影響日益加深的背景下，深圳的發展受到嚴重沖擊，深層次矛盾和問題進一步顯現。而產業層次總體偏低，產品附加值不高，貿易結構不夠合理，創新能力不足，整體競爭力不強；社會事業發展相對滯后，人力資源開發水平、公共服務水平和文化軟實力有待進一步提高，高等教育改革的任務依然繁重。

2.要以創新思維發展民辦高等教育。

《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》的發布實施，對深圳的高等教育發展提出了更高的要求，寄予了厚望。深圳迎來了高等教育大發展的大好機遇。但深圳在“‘十一五’期間，高等教育投資需求預計為115億元，其中市政府投資只有60-80億元。”仍有35-55億的教育投資需要通過社會資金解決。而吸收社會資金也有兩條途徑：一是通過增收學費，二是通過民間投資。近幾年當中，高校的學費水平已高得不能再提高了。因此，通過民間投資發展民辦高等教育就成為必然的選擇。

要以創新的觀念、更大的勇氣、推進深圳高等教育的跨越式發展。深圳必須用國際的視野，創新的觀念興辦民辦高等教育，要承認和尊重民辦高等教育建設和發展的規律，尊重并給予民辦高校更大的辦學自主權，以殺出一條血路的勇氣，打破束縛民辦高等教育發展中不符合教育發展規律的條條框框，用包容的胸襟、熱情的態度對待一切有利于高等教育體系快速發展的因素和舉措。必須要像發展高科技產業、金融產業、物流產業、文化產業那樣發展和重視民辦高等教育，通過解放思想、實事求是、不拘一格、不循常規，走深圳民辦高等教育特色發展之路、自主創新之路，為實現深圳高等教育發展創造良好的環境和條件，既實現深圳高等教育的跨越式發展，也為中國民辦高等教育體制改革探索新路，取得有益的經驗。

（二）制定深圳市民辦高等教育發展規劃

深圳市政府應站在國家需要、深圳市未來幾十年發展需要的高度，結合深圳當前民辦高等教育現實來規劃深圳市民辦高等教育的定位。“以深圳市為核心，……促進要素集聚和集約化發展，增強自主創新能力，面向世界大力推進國際化，面向全國以服務創造發展的新空間，提高核心競爭力和輻射帶動能力。著力建設深圳通訊設備、生物工程、新材料、新能源汽車等先進制造業和高技術產業基地”的新形勢，要求深圳市政府應適時做出政策調整，理清要優先發展的產業，需要的智力支撐，分出輕重緩急，實施民辦高等教育的中長期規劃。

深圳政府規劃民辦高等教育的另一重點在“預留民辦高等教育的發展空間”。民辦高等教育辦學之初以“拾遺補缺”為其發展戰略，拾公辦高校之“遺”，補公辦高校之“缺”，為社會提供不同于公立高校的“另類選擇”。但隨著深圳市公辦高校的發展和競爭意識的加強，公辦高等教育的“遺”與“缺”在縮小，民辦高等教育的發展空間遭到事實上的壓縮。在課題組看來，由于政府規劃與制度和政策對公辦高等教育的偏向，高等教育的大發展并不一定帶來民辦高等教育發展空間的大拓展。因而給予深圳的民辦高等教育生存與發展空間是關鍵所在。這種空間的拓展需要深圳政府作全局規劃，需要“預留”，來達到“根據深圳高等教育發展規模和層次結構需要，鼓勵社會投資舉辦民辦高校”的目的。

（三）創設有利于民辦高等教育發展的制度環境

1.完善民辦高等教育領域的法律法規。

出臺鼓勵民間資本辦學和保護辦學者利益的相關條例與細則。針對深圳民辦高等教育多元化的發展取向，深圳市政府要出臺鼓勵民間資本辦學和保護辦學者利益的實施條例與細則。民辦高等教育作為國家教育體系的重要組成部分，其能否擔當起社會責任，能否持續、良性地發展，制度環境的制約不容忽視；深圳作為改革開放的試驗田，必須承擔起制度創新的重任。

2.出臺深圳市民辦高等教育國際合作的實施條例與細則。

對于深圳而言，要利用毗鄰香港、澳門的區位優勢，以新的思維和機制大力推行民辦高等教育跨境合作，推動其高等教育發展上水平，以實現“到2020年，重點引進3-5所國外知名大學到廣州、深圳、珠海等城市合作舉辦高等教育機構”的目標，需要出臺民辦高等教育國際合作條例和實施細則。

3.改革高等教育行政管理體制，培育中介部門。

在探索深圳民辦高等教育的發展之路時，尤其是在推進國際合作的過程中，由于文化、政治制度的不同，面對不同類型的教育資源和教育單位，我們不能僅僅把它劃為民辦或是公辦就完事。而是要結合國情和深圳的特點，建立一套具有深圳特色的行之有效的法律、法規和政策，推動高等教育行政管理制度的改進和創新。如可嘗試按照《教育法》、《民辦教育促進法》、《中外合作辦學實施條例》有關教育實行兩級管理的規定，深圳市可建立健全符合國家規定、廣東省實際和深圳市特色的管理體制，理順這三級的關系，明確各自的責任、權利、義務和利益，在此基礎上形成深圳特色的管理機制，以推動民辦高等教育快速發展。

培育完善中介部門。深圳的高等教育管理體制中，政府和學校、社會之間缺乏能及時傳遞信息、交流溝通的中介組織，高等教育發展的重大問題主要在一年一次或幾年一次制訂教育規劃的時候才進行研討和解決，時效性和針對性很難得到保證。同時，由于政府、學校、社會之間的信息溝通較少，一方面制定規劃和政策很困難，另一方面頒行的政策法規難以達到預期效果。因此深圳市政府應借當前行政管理體制改革的契機，有意識的逐步退出直接主辦者和管理者的角色，也就是我們所說的要改變現行外部環境中的主辦權，管理權，經營權“三權”不分的治理模式。分離出三者各自的權限和職責，把自己該做的事情做好。政府主要培育環境，按照法律法規的條文實施監督與管理，培育出中介部門，讓中介部門成為政府與學校之間的緩沖器，為政府提供客觀公正的參考依據，使政府真正成為公共財政政府，通過使用法律，規劃，公共資源分配等手段來實現高等教育治理模式創新。

（四）加大深圳政府對民辦高等教育的扶持力度

1.政府加大對民辦高等教育的經費投入。

雖然深圳規定在“十一五”期間，市政府向高等教育投資約60-80億元，但是這些投資基本是面對公辦高校的，民辦高校沒有機會分得一杯羹。通過對深圳市教育局高教處有關領導和新安學院及深圳大學高爾夫學院兩校領導的訪談得知，目前深圳市政府對于民辦高等教育的投資仍停留在創辦初期的資金、教學用地的支持，創辦后運作的資金全靠學校自己解決。以我國當前教育經費的開支情況和深圳市的經濟實力來看，深圳市政府可以給予民辦高校以靈活的政策，如批租土地、發放低息貸款、對投資興辦學校減免稅收等間接的資助；同時盡可能的給民辦高校提供占公辦高校1/3-1/2的財政撥款，方能更好的保證深圳民辦高等教育的發展。

2.完善引導民辦高等教育發展的準備工作。

首先，把好入口關，引導民辦高等教育向高水平方向發展。對于申請籌辦的民辦高等教育機構把好入口關，把握好辦學的層次，避免低層次重復建設。尤其是國際合作的民辦高等教育機構，其目的是要與高水平的大學合作，學習他們的治理結構模式，學科建設，先進的教學教法等優秀的東西，以此來推動我們的民辦高等教育改革。另外，優質教育資源也常常存在于一流的高校中，一流的高校在學科及專業建設往往是走在某個領域的前沿，也是我們較弱或是人才較缺乏的，需要他們幫助我們培養人才；通過培養人才來加強我們的學科建設。其次，在發展的規模上要做足準備，不能盲目的求大求全，針對高端切入劃出分類和進入的門檻。再次，政府要做好資源儲備，尤其是土地資源儲備。民辦高等教育的國際合作也好，高端進入也好，都要遵循辦學的一般規律，需要占用土地資源，而且是大量的土地資源，在這方面政府要做好戰略準備。同時也要做好分類指導，高端切入進來的高等教育資源在辦學模式、辦學規模、辦學目標上都會存在差異，對資源的要求也會各有差異。因此，政府要根據不同的種類制定出較為詳細的引導方案，做好充分的準備。

（五）加強深圳民辦高校的內部建設

1.民辦高校要進行合理定位。

民辦高校要根據深圳民辦高等教育的發展規劃對自身的辦學層次進行定位。由于我國教育體制和社會觀念的影響，在民辦高校的辦學中很多民辦高校盲目“求大”、“求全”，不遺余力擴大招生規模，并制定在短期內升格為本科院校的目標。并不是說民辦高校不能擴招和舉辦本科教學，而是這些目標都要根據學校的辦學條件，充分注意自身的實際情況，尋求適合學校發展的道路。對于深圳已有的兩所民辦高等教育機構來說，其辦學歷史還比較短，處于生存期的它們，應主要以培養本、專科層次的人才，彌補深圳當地本科院校的弱項，利用自身的體制和機制優勢，在專業培養和教學質量上得到社會的認同和支持。

同時，也要根據深圳民辦高等教育發展的國際合作取向，結合社會資本和境外的優質高等教育資源，由高端切入，直接創建研究生院等繼續高等教育學院，占領當地高等教育的高端市場。既滿足了經濟結構轉型和發展方式轉變的關鍵時期對現代服務業、金融業、制造業和高技術產業等層次高能力強的人才的強烈需求，也滿足了越來越多的勞動者在本科、研究生等畢業進入工作崗位后，根據實際需要，接受繼續高等教育的愿望。在繼續發展深圳作為的全國經濟中心城市的同時，亦將其建設成為珠江三角洲地區的教育中心。

2.注重特色立校。

深圳民辦高校一方面辦學歷史比較短，另一方面資源和規模有限，不具備全面培養各類人才的完整條件。因此，學校要從自身的實際出發，發揚優勢，轉化劣勢，有針對性的選擇發展的重點和非重點，表現為“人無我有，人有我優”。

3.優化內部治理機構。

建立由多方參與的決策機構。目前，廣東新安職業技術學院就是投資辦學者的個人或團體掌握著辦學資源，其在學校就有較大的影響力和決策權，有條件獲得更多的利益。這樣導致了學校的決策集中在少數人手中，學校的行為往往代表著辦學者的意向和目的，但在我國民辦高校是非財政資金投資舉辦的，是多方利益團體的結合體，決策權的高度集中易使民辦高校走上盈利性的道路。

4.加強師資隊伍建設，營造師資隊伍建設的有利環境。

一是要落實民辦高校教師與公辦高校教師具有同等的法律地位和依法保障的權利，為民辦高校提供一個引進優秀教師和管理人才的良好環境；二是在教育主管部門成立專職的管理機構，加強對民辦高校的引導，保障民辦高校的合法權益及學校教師的合法權益，最大限度的促進公辦學校與民辦學校間的師資流動，優化教育內部的師資資源。

積極探索民辦高等教育發展之路，對于深圳謀求高等教育的跨越式發展，創建與深圳地位和經濟社會發展像適應的現代高等教育體制有著重要的意義。我們深信，隨著《珠江三角洲地區改革發展規劃發展綱要（2008-2020年）》的實施，深圳民辦高等教育將迎來一個美好的發展前景。