《深圳經濟特區30年政治文明建設——經驗梳理與理論總結》課題成果簡介

　日期：2011-09-05   來源：深圳市社會科學院

經濟特區是中國力圖探尋現代化新路的一種嘗試，即從傳統社會主義模式中走出來，從世界先進國家和地區中汲取發展的養料和經驗。深圳經濟特區創立的初衷是學習世界出口加工區，利用地理上的便利吸引港澳投資。隨著改革開放的深入，深圳開始承擔了中國現代化探路者的功能：不僅僅是對外開放的“窗口”和社會主義市場經濟的“試驗田”，還成為各項改革創新的“排頭兵”和社會主義的“示范區”。伴隨深圳經濟發展與社會變遷的進程，深圳也進行了行政體制、干部制度、社區治理、基層民主等一系列政治領域的探索，形成了特區的政治發展。從深圳經濟特區政治發展的歷程來看，改革開放形成了政治發展的三股動力，一是來自于改革領導層的宏觀決策，二是來自外部的經驗學習與借鑒，三是來自內部的經濟與社會成長。

一、深圳經濟特區政治發展30年

現代化理論的基本命題之一是現代化是包含著經濟現代化、社會現代化和政治現代化的系統進程，并且它們相互之間也存在著關聯性。政治發展既是經濟現代化的前提，又是經濟現代化的后果；經濟發展帶來社會結構的重塑，進而對政治發展構成了壓力。從中國區域政治發展的角度來看，現代化理論也具有一定的解釋力。通過對上海政治變遷的研究，郭定平認為，上?，F代化進程中的政治發展突出體現在政府治理的優化與漸進民主的發展，政府治理的優化以提高效率為最大目標，著重在改革體制、轉變職能、開發人才和改善決策等方面的大膽創新；而漸進民主則表現為深化地方分權、強化人大職能、貫徹依法治市和擴大基層民主。上海的政治發展追求高效治理的同時也保證了民主政治的適度發展，達成了政治有效性與合法性的適度平衡。朱德米對經濟特區的研究也發現，一方面經濟增長有助于培育出一個自主性日益增強的公民社會，后者對政治制度變革的推動作用不斷顯現；另一方面也會對政府及其公務人員的權力運作方式產生影響，導致權力運作的功利化和腐敗的發生。

回顧現代化理論關于經濟增長與政治改革的命題，在深圳經濟特區的政治發展邏輯中得到新的解釋。以改革舊經濟體制，招商引資和對外開放為主要特征的深圳經濟特區，隨著經濟發展和社會變遷的現代化，也出現了政治領域的變遷與發展。

（一）經濟改革推動下的政治適應

經濟特區是在中央授權之下率先對外開放，實行特殊經濟管理體制和特殊經濟政策的區域，它們同時在政治上堅持中央政府的領導以及基本的政治原則。作為最早開辟的社會主義市場經濟“試驗田”，深圳經濟特區率先進行市場經濟的改革，明確“四個為主”的經濟體制：建設資金以利用外資為主；經濟結構以中外合資、合作經營企業和外商獨資企業為主；特區的產品以出口外銷為主；經濟活動在國家計劃指導下以市場調節為主。在這一體制的導向下，深圳打破了計劃體制下的所有制結構、工資與分配體制，土地與住房、物價與供給等體制，大力吸收和引進外國資本投資。較為徹底的市場化改革，使深圳從一個邊陲小縣成長為我國舉足輕重的經濟中心城市和國際化大都市，在GDP、地方財政、稅收，進出口等指標上，都位列國內大中城市前列。

市場經濟體制改革的推進，也對政治領域的改革所形成的壓力，如政府機構和職能如何更好的適應新的經濟體制，干部思想和觀念如何跟上新的形勢，黨建工作如何“覆蓋”不斷擴大的外資經濟領域。為此，深圳經濟特區先后進行了行政體制改革，干部人事制度改革以及非公企業的黨建工作。

市場經濟改革最先沖擊的是與計劃體制對應的僵化陳舊的行政體制，因此行政體制改革在經濟特區率先開展。1981年8月進行的第一次行政改革，率先打破按行業設置政府經濟管理機構的舊模式，對政府機構進行大規模精簡和撤并；市政府直屬部門由65個減為18個，人員由2237人減為867人。同時，行政層級也得到精簡，撤銷區級政府，改設管理區，作為市政府的派出機構。隨后的1983年、1986年、1988年、1991年、2001年、2002年及2009年，深圳又連續進行了7次行政改革，進一步轉變政府管理經濟與社會的職能與方式。在2009年5月深圳進行的第8次行政改革，以大部制為導向，明確界分政府與市場、社會的邊界；同時改革行政審批制度，健全決策、執行、監督的權力結構和運行機制。經過這一輪機構改革，深圳市政府部門由46個減為31個，取消、調整、轉移284項行政審批事項。伴隨行政改革的進程，深圳還實施了“責任風暴”和“治庸計劃”，推行政府績效評估，完善官員問責體系等，加強對政府官員的監督，提高政府服務市場與社會的水平。

特區經濟改革的推進，不僅需要政府職能的相應調整，也需要大量專業性強，業務技能熟練的干部隊伍。特區成立伊始，特別是關于政府如何管理市場，如何開展國際交流，如何與外商談判等相關知識和才能的專業干部隊伍較為急缺。為了改變這一狀況，深圳進行了多種形式的干部體制的創新。從1980年開始，蛇口工業區率先開始打破傳統的干部任用調配制度，面向全國招聘各類干部，隨后在全市推廣。截止1988年底，深圳采取招調入方式引進干部達4.8萬名。1986年，深圳又進行了公開選拔領導干部的探索，市審計局、勞動局、司法局等10個市直單位19名局級領導職位通過公選產生。參與選拔的干部需要經過自我推薦、筆試，考察，面試答辯，考評等多個競爭性環節。此后直至2008年，深圳市又先后進行了5次領導干部的公選改革。深圳對于公開招聘、民主評議和選舉、公開選拔等干部公選的系列實驗，為隨后全國其他地方開展類似實驗提供了借鑒。

此外，作為對外開放的“窗口”，深圳經濟特區還是外來資本進入中國市場的橋頭堡，包括外資經濟在內的各種非公有制經濟在特區內蓬勃發展。這些外資企業的進入，也形成了黨建工作的“飛地”。因此，深圳也率先面臨著如何加強非公企業黨建的迫切任務。1982年，深圳市委發布的《關于我市中外合營企業黨的工作的情況報告》中就明確提出，“特區要‘特’，特在獨資、合資企業中加強黨的建設。”為了適應市場經濟條件下的執政黨建設，深圳從1980年代即著手外資企業、私營企業和非公企業的黨建工作，截止1985年9月，深圳市405家涉外企業1742名黨員，共成立了2個黨委，3個黨總支，125個黨支部，14個黨小組。在長期的非公企業黨建工作探索中，深圳形成了許多有效的經驗與方法，包括堅持精簡、高效、兼職的原則配備黨的干部，堅持業余、小型、分散、時效原則開展黨的活動，按“內外有別”原則改進黨組織的工作方法等等。深圳還創新非公企業流動黨員管理方法，實行“屬地管理”，以流動黨員相對集中的鎮（街道）、村（居委會）以及工業區、住宅區、商業區等為基本單位建立黨組織等。2007年，深圳市建立外來流動黨員社區黨組織312個，管理外來流動黨員8000多名。

（二）社會變遷的政治后果

伴隨深圳經濟特區快速的現代化進程，特別是工業化和城市化，帶來社會結構的急劇變化。在短短30年間，深圳從人口31萬的邊陲小縣發展至1400多萬的現代化大都市。大量來到特區創業和淘金的新移民，隨著經濟特區成長的步伐，獲得了較為可觀的收入，構成特區龐大的中產階層。這一中產階層具有更為自主的政治表達能力和更為強烈的政治效能感，從而形成較為顯著的公民自主政治參與現象，如業主維權、人大競選、網絡問政等。

從2000年以來，深圳城市業主維權行動不斷升溫。圍繞市政工程建設與拆遷、物業管理、房屋質量等住房產權問題，大批居民發起了聲勢浩大的業主維權行動，典型案例包括“瀅水山莊事件”、“鼎太風華事件”、“西部通道事件”等。作為一種中產階層的抗爭行動，維權業主領袖在與政府的博弈中體現出較強的理性，他們選擇在法律和制度的框架內爭取權益，援引有利于自己的法律和政策條款；善于運用斗爭策略，聚合集體力量，募集維權經費，利用政治精英的社會關系網等。

2003年深圳區級人大代表換屆選舉，出現10多位自薦參選的候選人。與傳統組織提名推薦人選相比，這些自薦參選人是由普通選民聯名推薦產生，與組織提名候選人同臺競選。這些參選人的社會背景是具有一定經濟基礎的體制外社會精英，不依附于黨政機關及事業單位，而是在私營部門工作、或是自由職業者、或是離退休人員。借助于張貼海報、散發傳單、網上交流、訴諸媒體、開辦講座、法律訴訟等方式，他們努力擴大自己在選民中的影響，爭取選票支持。盡管最終只有一位自主參選人成功當選，而其他參選人因各種因素落敗，但這一現象所展現出來公民自主政治參與的強烈愿望，也成為特區政治發展的重要標志。

此外，2002年11月，一篇《深圳，你被誰拋棄？》的網文，通過對深圳的發展現狀、改革方向及如何保持競爭優勢等問題的思考，掀起網絡問政的熱潮。借助于網絡參政也成為眾多特區社會精英參政的渠道，包括2005年5月以自費方式在報紙上刊登致深圳市第四屆人大代表和政協委員的公開信》，希望通過廣告方式聯系到新一屆市人大代表和政協委員，以便請他們向人大、政協轉交有關政策建議。

深圳經濟特區的迅速發展孕育了一支龐大的社會中間階層，他們在經濟實力上升之后也具有了更強烈的維權意識和政治表達意愿。而由新移民組成的深圳特區，社會傳統和人際網絡淡薄，形成了一個天然的“新大陸”的社會背景。脫離社會傳統的遺產，人們為了維護公權（政治表達權）和私權（房產權）可以更為明確和自主地采取各種自主參與的政治行動。

（三）政府主導的政治試驗

作為經濟特區的代表，深圳不僅是對外開放的“窗口”和市場經濟的“試驗田”，還被賦予了改革創新的“排頭兵”和社會主義現代化的“示范區”?！靶率滦罗k、特事特辦”、“先行先試”不僅是中央賦予深圳改革創新的特殊權限，也成為深圳特區存續的內在要求。為了保持特區之“特”，深圳經濟特區的改革并不僅限于經濟層面，還進行了政治領域的改革嘗試。

1980年代初，蛇口工業區率先進行了基層民主選舉的實驗。1983年4月，工業區第一次進行了推選工業區管委會的改革。工業區所有機關干部、大專學歷以上及助理工程師以上的專業技術人員等在沒有指定候選人的情況下，“海推”產生工業區管委會班子成員。1984年4月，工業區機關干部及技術人員約300人又對工業區管委會進行年度信任投票，約有14％公司領導因得不到半數票數而被調整工作直至解聘。1985年4月，蛇口工業區進行了范圍廣泛的直接選舉。所有工業區的正式干部職工均有權參與選舉，所有工業區機關干部、黨支部正副書記、協會負責人和工業區工會、團委委員等均享有被選舉權。工業區1174名選民經過候選人推薦和正式選舉兩個環節，產生新一屆管委會班子成員，第一屆管委會7名成員中有3人落選。盡管蛇口民主只是一個“試管”的實驗，但卻成為我國改革開放以來最先進行的基層政權選舉實驗。

在經濟特區快速的城市化進程中，農村行政建制存在時間較為短暫，然而深圳同樣探索了農村基層民主的實現形式。1993年，寶安區沙井鎮蠔二村實行“—張白紙選村干”，基層政府在村委會選舉過程中“不定調子、不制框子、不搞暗示”，不提候選人名單，候選人的提名與正式選舉交由該村村民完成，這與村委會“海選”的新嘗試。1998年10月，龍崗區在全區10個鎮中各選1個村探索村黨支部的“兩票制”選舉。“兩票”即民意推薦票和黨員選舉票?！皟善敝啤敝械牡谝黄笔敲褚馔扑]票，即廣泛發動黨員群眾參與村黨支部候選人的民意測評和推薦；第二票是產生村黨支部班子成員的正式投票，即召開黨員大會，由黨員從正式候選人中選舉黨支部委員，再由委員選舉黨支部書記、副書記。在部分試點成功后，1999年深圳在全市農村黨(總)支部換屆選舉中全面推行“兩票制”。

在村級民主成功試驗的基礎上，深圳經濟特區在1999年試行“三輪兩票制”選舉鎮長，進行基層政權的民主選舉試驗。此次選舉的試點是龍崗區的大鵬鎮，選舉共經過了三個階段：第一輪“公眾性民意票”，由全鎮全體選民投票推薦候選人；第二輪“代表性民意票”，由全鎮黨員、干部、職工和農戶代表在第一輪投票的基礎上，通過投票對候選人進行民主測評；第三輪“法定性選舉票”，由該鎮人大代表依法對經前兩輪選舉產生的唯一候選人進行正式選舉。盡管這一改革未能持續，但是改革本身卻有著十分重要的意義，被視為“一種穩步推進基層民主政治的漸進策略”。

深圳還探索黨內民主的有效實現形式。2005年到2008年，深圳先后在非公企業黨支部、社區黨組織、機關黨委等進行“公推直選”的試點。試點單位采取個人自薦、聯名推薦和組織推薦等多種方式推薦基層黨組織候選人；候選人通過與黨員見面，回答提問等方式，開展競選活動；黨員通過投票進行民主測評，篩選初步候選人；最后則由全體黨員或黨代表進行投票，差額競選產生基層黨組織班子成員。2010年4-5月，深圳又采取公推直選的方式，在包括光明新區在內的4個選舉單位，選出15名市黨代會代表。

此外，深圳還提出了許多未能付諸實踐的政治改革構想。1982年深圳提出實行“總督制”，總督直接對國務院負責而不用對省政府負責。1989年深圳提出“三委分立”的設想，成立行政委員會、立法委員會和政務委員會，分別行使市一級的議事、政務咨詢和政治協商的職能。2001年，深圳提出“行政三分制”的改革方案，方案將特區政府按照大行業、大系統分成決策、執行和監督三個“職能塊”。2008年，深圳又提出包括民主選舉、干部體制、人大與政協等一攬子的“政改草案”?！罢牟莅浮碧岢?，要探索試行區級人大代表直接競選制度，擴大基層黨組織負責人直選范圍，全面推行居委會直選制度，試行區長差額選舉，條件成熟時進行市長差額選舉積累經驗。盡管這些改革方案最終未能付諸實施，但卻發揮了“試溫計”的功能。在全國政治改革尚未開展之前，在改革的“試驗田”——深圳經濟特區率先提出這些政改方案，顯然有助于了解各方對于政治改革的態度和立場，進而為決策層提供參考。

二、深圳政治發展的邏輯審視

深圳經濟特區是中國改革開放和現代化建設的樣本之一。深圳經濟特區的政治發展也是認識中國改革開放的政治視角之一?；仡櫳钲谡伟l展的歷史進程，大體可以梳理出國家（中央政府）、國際（香港）和內部（特區的經濟與社會結構）三個制約因素。正是在這三種力量的作用下，形成了深圳經濟特區政治發展的特定空間與限度。

（一）國家的視角：經濟特區政治發展的宏觀背景

首先，特區之“特”體現在中央的特殊授權。作為“試驗田”的優勢之一，深圳經濟特區不僅被中央賦予了特殊的優惠政策，被賦予了廣泛的改革權限。深圳從一個邊境縣（寶安縣，1979年2月）省地共管的“市”（1979年3月），升格為地級市（1979年11月），副省級城市（1981年8月）在不到3年的時間內完成；此后，深圳還先后被授予計劃單列市（1988年10月）和地方立法權（1992年7月）以及國家綜合配套改革試驗區（2009年2月）等。正是有了這些改革的授權，深圳才能夠在不同時期進行領先全國的各項探索，可以“新事新辦，特事特辦”，可以“先行先試”，率先進行經濟、社會領域甚至政治領域的各項探索，成為中國現代化的開路先鋒。

深圳經濟特區發展進程中的各種政治爭議，得到中央最高領導層的澄清和平息。由于改革開放的迫切壓力與傳統僵化意識形態的交鋒，領導層內部關于改革思路上的分歧，使深圳經濟特區一度成為意識形態交鋒的最前沿。深圳雖然是最重要的經濟特區，但在政治上卻十分脆弱，多次幾乎成為政治爭執的犧牲品。圍繞特區屬性的“經濟特區”與“政治特區”之爭，關于吸引外資所引發的“租界”之爭，由于個人主義和集體主義所引發的“蛇口風波”，關于計劃與市場所引發的姓“資”姓“社”之爭，以及“特區不特”之爭等等，伴隨特區成長的各個階段。正是由于包括鄧小平、胡耀邦、谷牧、江澤民、胡錦濤、溫家寶等國家最高領導人在不同時期的講話，平息了這些爭議，保證了深圳經濟特區的存在與發展。

然而，國家也給予深圳經濟特區改革特權的同時，也設定了深圳政治改革的可能與限度。中央在設立深圳經濟特區時就明確其經濟特區，而非“政治特區”的功能定位。經濟特區是堅持基本政治制度的前提下進行經濟改革的特殊區域，發揮的是探索市場經濟的改革，而非政治領域的實驗。這一定位有助于消除圍繞經濟特區屬性的意識形態爭執，是深圳特區順利建立與健康發展的“保護傘”，但也同時成為深圳政治改革的“緊箍咒”。由于政治改革本質上意味著權力與利益的重新分配，涉及現行既得利益結構的調整，有著較大的阻力，并可能引發社會動蕩。因此，從國家層面來看，與經濟改革的步伐相比政治改革相對緩慢。深圳提出各種政治改革的構想，如“總督制”、“三委會制”、“行政三分制”，“08政改草案”等，都由于與宏觀政治改革的步伐不一而被叫停。在中央集權體制下，地方領導人無法超越中央的宏觀精神，不會違背中央或者上級政府的意志“單兵獨進”進行政治改革。

（二）香港的影響：特區政治發展的外部借鑒

深圳擁有毗鄰港澳的特殊區位。1970年代末的逃港風潮以及香港回歸祖國的戰略實施，使深圳經濟特區的實驗具有了至關重要的正當性。也是出于同樣原因，香港成為深圳學習的榜樣、改革的參照，甚至超越的對象。這些學習不僅僅限于經濟、管理與技術層面，還擴展到政治架構與政府改革的層面。地理上的便利讓深圳特區初期的領導人可以便捷地了解香港的政治與行政體制，甚至直接到香港學習考察和現場觀摩。因此，深圳進行政治與行政體制改革過程中，自然將香港作為改革的模板來加以仿效。

1980年代蛇口工業區的民主實驗，與工業區創辦人袁庚的香港工作經歷不無關系。他根據自己在香港工作的所見所聞，提出破除官本位，在蛇口“試管”內開展微觀民主的實驗，包括公開選拔、民主評議、直接選舉工業區領導。而此后深圳進行各項行政體制改革，如建立公務員制度、行政審批制改革、政府機構精簡、行政問責等，也充分借鑒香港的經驗。深圳還從香港政治體制中尋找改革的靈感，如1983年前后提出的“總督制”構想，就是希望學習香港的“總督制”，希望中央賦予深圳更多的行政自主權；1989年初步實踐的“三委會”體制，則明顯的參照了香港既有的政治架構；2003年“行政三分制”出臺之前，決策者曾多次赴香港學習考察。這些改革方案都帶有學習香港的明顯印記。

（三）內部視角：特區政治發展的經濟邏輯

特區30年，深圳經濟的迅速增長不僅推動了地方財政收入的增加和居民生活水平的提高，也帶來的重要的政治后果。特區政府主動改革行政體制，轉變政府職能、提高行政效率、改善公共服務以適應經濟改革的要求；經濟發展也改變了特區的社會結構，壯大了城市中產階層，這一階層在維護私權與公權的過程中，形成了日益活躍的公民參與現象；特區還進行了許多富有創新性的政治改革實踐，如蛇口民主選舉的試驗、寶安“海選”村委會、龍崗“三輪兩票制”直選鎮長，“公推直選”基層黨組織和黨代表等。

然而，特區經濟發展，也對政治發展產生了一定的限制作用。一方面，經濟特區是市場經濟的“試驗田”，特區之“特”集中在經濟領域的各項改革。在特區成立初期，為了回應外界對經濟特區改革的批評和質疑，如經濟特區姓“資”還是姓“社”，特區政府必須用政治上的謹慎來為經濟改革“保駕護航”。經濟領域各項改革越激進，在政治改革上就越保守。另一方面，經濟改革在提升特區政府各項經濟指標的同時，也為特區政府累積了政績的優勢，在面對不斷增長的社會矛盾對政治改革提出的壓力時，地方政府可以“花錢買太平”，用經濟手段來加以化解，政治改革的壓力和動力大為消解。

然而，特區經濟發展，也對政治發展產生了一定的制約作用。一方面，經濟特區是市場經濟的“試驗田”，特區之“特”集中在經濟領域的各項改革。在特區成立初期，為了回應外界對經濟特區改革的批評和質疑，如經濟特區姓“資”還是姓“社”，特區政府必須用政治上的謹慎來為經濟改革“保駕護航”。經濟領域各項改革越激進，在政治改革上就越保守。另一方面，經濟改革在提升特區政府各項經濟指標的同時，也為特區政府累積了政績的優勢，在面對不斷增長的社會矛盾對政治改革提出的壓力時，地方政府可以用經濟手段來加以化解，政治改革的壓力和動力大為消解。

改革開放是中國現代化的道路選擇，而經濟特區體現了中國改革開放政策的本質，是作為改革的范例加以宣傳和推廣的。經濟特區的政治發展具有先導性和前瞻性，在經濟特區率先進行的政府創新、基層治理與公民參與等，都走在全國的前列。而經濟特區所展現的經濟與政治的復雜關系也具有典型性。改革開放帶來中國持續快速增長的經濟，并對政治發展構成了壓力和動力。但在實踐當中，政治發展始終滯后于經濟改革的步伐。這一滯后性恰恰體現了政治的有效性，即在保證政治對經濟和社會發展有效作用的前提下，順勢而動，積極推進政治建設和發展，推進民主化進程。