《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)30年政治文明建設(shè)——經(jīng)驗梳理與理論總結(jié)》課題成果簡介

　日期：2011-09-05   來源：深圳市社會科學(xué)院

經(jīng)濟(jì)特區(qū)是中國力圖探尋現(xiàn)代化新路的一種嘗試，即從傳統(tǒng)社會主義模式中走出來，從世界先進(jìn)國家和地區(qū)中汲取發(fā)展的養(yǎng)料和經(jīng)驗。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)創(chuàng)立的初衷是學(xué)習(xí)世界出口加工區(qū)，利用地理上的便利吸引港澳投資。隨著改革開放的深入，深圳開始承擔(dān)了中國現(xiàn)代化探路者的功能：不僅僅是對外開放的“窗口”和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的“試驗田”，還成為各項改革創(chuàng)新的“排頭兵”和社會主義的“示范區(qū)”。伴隨深圳經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會變遷的進(jìn)程，深圳也進(jìn)行了行政體制、干部制度、社區(qū)治理、基層民主等一系列政治領(lǐng)域的探索，形成了特區(qū)的政治發(fā)展。從深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政治發(fā)展的歷程來看，改革開放形成了政治發(fā)展的三股動力，一是來自于改革領(lǐng)導(dǎo)層的宏觀決策，二是來自外部的經(jīng)驗學(xué)習(xí)與借鑒，三是來自內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)與社會成長。

一、深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政治發(fā)展30年

現(xiàn)代化理論的基本命題之一是現(xiàn)代化是包含著經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、社會現(xiàn)代化和政治現(xiàn)代化的系統(tǒng)進(jìn)程，并且它們相互之間也存在著關(guān)聯(lián)性。政治發(fā)展既是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的前提，又是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的后果；經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來社會結(jié)構(gòu)的重塑，進(jìn)而對政治發(fā)展構(gòu)成了壓力。從中國區(qū)域政治發(fā)展的角度來看，現(xiàn)代化理論也具有一定的解釋力。通過對上海政治變遷的研究，郭定平認(rèn)為，上海現(xiàn)代化進(jìn)程中的政治發(fā)展突出體現(xiàn)在政府治理的優(yōu)化與漸進(jìn)民主的發(fā)展，政府治理的優(yōu)化以提高效率為最大目標(biāo)，著重在改革體制、轉(zhuǎn)變職能、開發(fā)人才和改善決策等方面的大膽創(chuàng)新；而漸進(jìn)民主則表現(xiàn)為深化地方分權(quán)、強化人大職能、貫徹依法治市和擴(kuò)大基層民主。上海的政治發(fā)展追求高效治理的同時也保證了民主政治的適度發(fā)展，達(dá)成了政治有效性與合法性的適度平衡。朱德米對經(jīng)濟(jì)特區(qū)的研究也發(fā)現(xiàn)，一方面經(jīng)濟(jì)增長有助于培育出一個自主性日益增強的公民社會，后者對政治制度變革的推動作用不斷顯現(xiàn)；另一方面也會對政府及其公務(wù)人員的權(quán)力運作方式產(chǎn)生影響，導(dǎo)致權(quán)力運作的功利化和腐敗的發(fā)生。

回顧現(xiàn)代化理論關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長與政治改革的命題，在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政治發(fā)展邏輯中得到新的解釋。以改革舊經(jīng)濟(jì)體制，招商引資和對外開放為主要特征的深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會變遷的現(xiàn)代化，也出現(xiàn)了政治領(lǐng)域的變遷與發(fā)展。

（一）經(jīng)濟(jì)改革推動下的政治適應(yīng)

經(jīng)濟(jì)特區(qū)是在中央授權(quán)之下率先對外開放，實行特殊經(jīng)濟(jì)管理體制和特殊經(jīng)濟(jì)政策的區(qū)域，它們同時在政治上堅持中央政府的領(lǐng)導(dǎo)以及基本的政治原則。作為最早開辟的社會主義市場經(jīng)濟(jì)“試驗田”，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)率先進(jìn)行市場經(jīng)濟(jì)的改革，明確“四個為主”的經(jīng)濟(jì)體制：建設(shè)資金以利用外資為主；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以中外合資、合作經(jīng)營企業(yè)和外商獨資企業(yè)為主；特區(qū)的產(chǎn)品以出口外銷為主；經(jīng)濟(jì)活動在國家計劃指導(dǎo)下以市場調(diào)節(jié)為主。在這一體制的導(dǎo)向下，深圳打破了計劃體制下的所有制結(jié)構(gòu)、工資與分配體制，土地與住房、物價與供給等體制，大力吸收和引進(jìn)外國資本投資。較為徹底的市場化改革，使深圳從一個邊陲小縣成長為我國舉足輕重的經(jīng)濟(jì)中心城市和國際化大都市，在GDP、地方財政、稅收，進(jìn)出口等指標(biāo)上，都位列國內(nèi)大中城市前列。

市場經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，也對政治領(lǐng)域的改革所形成的壓力，如政府機構(gòu)和職能如何更好的適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)體制，干部思想和觀念如何跟上新的形勢，黨建工作如何“覆蓋”不斷擴(kuò)大的外資經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。為此，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)先后進(jìn)行了行政體制改革，干部人事制度改革以及非公企業(yè)的黨建工作。

市場經(jīng)濟(jì)改革最先沖擊的是與計劃體制對應(yīng)的僵化陳舊的行政體制，因此行政體制改革在經(jīng)濟(jì)特區(qū)率先開展。1981年8月進(jìn)行的第一次行政改革，率先打破按行業(yè)設(shè)置政府經(jīng)濟(jì)管理機構(gòu)的舊模式，對政府機構(gòu)進(jìn)行大規(guī)模精簡和撤并；市政府直屬部門由65個減為18個，人員由2237人減為867人。同時，行政層級也得到精簡，撤銷區(qū)級政府，改設(shè)管理區(qū)，作為市政府的派出機構(gòu)。隨后的1983年、1986年、1988年、1991年、2001年、2002年及2009年，深圳又連續(xù)進(jìn)行了7次行政改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府管理經(jīng)濟(jì)與社會的職能與方式。在2009年5月深圳進(jìn)行的第8次行政改革，以大部制為導(dǎo)向，明確界分政府與市場、社會的邊界；同時改革行政審批制度，健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。經(jīng)過這一輪機構(gòu)改革，深圳市政府部門由46個減為31個，取消、調(diào)整、轉(zhuǎn)移284項行政審批事項。伴隨行政改革的進(jìn)程，深圳還實施了“責(zé)任風(fēng)暴”和“治庸計劃”，推行政府績效評估，完善官員問責(zé)體系等，加強對政府官員的監(jiān)督，提高政府服務(wù)市場與社會的水平。

特區(qū)經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)，不僅需要政府職能的相應(yīng)調(diào)整，也需要大量專業(yè)性強，業(yè)務(wù)技能熟練的干部隊伍。特區(qū)成立伊始，特別是關(guān)于政府如何管理市場，如何開展國際交流，如何與外商談判等相關(guān)知識和才能的專業(yè)干部隊伍較為急缺。為了改變這一狀況，深圳進(jìn)行了多種形式的干部體制的創(chuàng)新。從1980年開始，蛇口工業(yè)區(qū)率先開始打破傳統(tǒng)的干部任用調(diào)配制度，面向全國招聘各類干部，隨后在全市推廣。截止1988年底，深圳采取招調(diào)入方式引進(jìn)干部達(dá)4.8萬名。1986年，深圳又進(jìn)行了公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的探索，市審計局、勞動局、司法局等10個市直單位19名局級領(lǐng)導(dǎo)職位通過公選產(chǎn)生。參與選拔的干部需要經(jīng)過自我推薦、筆試，考察，面試答辯，考評等多個競爭性環(huán)節(jié)。此后直至2008年，深圳市又先后進(jìn)行了5次領(lǐng)導(dǎo)干部的公選改革。深圳對于公開招聘、民主評議和選舉、公開選拔等干部公選的系列實驗，為隨后全國其他地方開展類似實驗提供了借鑒。

此外，作為對外開放的“窗口”，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)還是外來資本進(jìn)入中國市場的橋頭堡，包括外資經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的各種非公有制經(jīng)濟(jì)在特區(qū)內(nèi)蓬勃發(fā)展。這些外資企業(yè)的進(jìn)入，也形成了黨建工作的“飛地”。因此，深圳也率先面臨著如何加強非公企業(yè)黨建的迫切任務(wù)。1982年，深圳市委發(fā)布的《關(guān)于我市中外合營企業(yè)黨的工作的情況報告》中就明確提出，“特區(qū)要‘特’，特在獨資、合資企業(yè)中加強黨的建設(shè)。”為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下的執(zhí)政黨建設(shè)，深圳從1980年代即著手外資企業(yè)、私營企業(yè)和非公企業(yè)的黨建工作，截止1985年9月，深圳市405家涉外企業(yè)1742名黨員，共成立了2個黨委，3個黨總支，125個黨支部，14個黨小組。在長期的非公企業(yè)黨建工作探索中，深圳形成了許多有效的經(jīng)驗與方法，包括堅持精簡、高效、兼職的原則配備黨的干部，堅持業(yè)余、小型、分散、時效原則開展黨的活動，按“內(nèi)外有別”原則改進(jìn)黨組織的工作方法等等。深圳還創(chuàng)新非公企業(yè)流動黨員管理方法，實行“屬地管理”，以流動黨員相對集中的鎮(zhèn)（街道）、村（居委會）以及工業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)等為基本單位建立黨組織等。2007年，深圳市建立外來流動黨員社區(qū)黨組織312個，管理外來流動黨員8000多名。

（二）社會變遷的政治后果

伴隨深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)快速的現(xiàn)代化進(jìn)程，特別是工業(yè)化和城市化，帶來社會結(jié)構(gòu)的急劇變化。在短短30年間，深圳從人口31萬的邊陲小縣發(fā)展至1400多萬的現(xiàn)代化大都市。大量來到特區(qū)創(chuàng)業(yè)和淘金的新移民，隨著經(jīng)濟(jì)特區(qū)成長的步伐，獲得了較為可觀的收入，構(gòu)成特區(qū)龐大的中產(chǎn)階層。這一中產(chǎn)階層具有更為自主的政治表達(dá)能力和更為強烈的政治效能感，從而形成較為顯著的公民自主政治參與現(xiàn)象，如業(yè)主維權(quán)、人大競選、網(wǎng)絡(luò)問政等。

從2000年以來，深圳城市業(yè)主維權(quán)行動不斷升溫。圍繞市政工程建設(shè)與拆遷、物業(yè)管理、房屋質(zhì)量等住房產(chǎn)權(quán)問題，大批居民發(fā)起了聲勢浩大的業(yè)主維權(quán)行動，典型案例包括“瀅水山莊事件”、“鼎太風(fēng)華事件”、“西部通道事件”等。作為一種中產(chǎn)階層的抗?fàn)幮袆樱S權(quán)業(yè)主領(lǐng)袖在與政府的博弈中體現(xiàn)出較強的理性，他們選擇在法律和制度的框架內(nèi)爭取權(quán)益，援引有利于自己的法律和政策條款；善于運用斗爭策略，聚合集體力量，募集維權(quán)經(jīng)費，利用政治精英的社會關(guān)系網(wǎng)等。

2003年深圳區(qū)級人大代表換屆選舉，出現(xiàn)10多位自薦參選的候選人。與傳統(tǒng)組織提名推薦人選相比，這些自薦參選人是由普通選民聯(lián)名推薦產(chǎn)生，與組織提名候選人同臺競選。這些參選人的社會背景是具有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的體制外社會精英，不依附于黨政機關(guān)及事業(yè)單位，而是在私營部門工作、或是自由職業(yè)者、或是離退休人員。借助于張貼海報、散發(fā)傳單、網(wǎng)上交流、訴諸媒體、開辦講座、法律訴訟等方式，他們努力擴(kuò)大自己在選民中的影響，爭取選票支持。盡管最終只有一位自主參選人成功當(dāng)選，而其他參選人因各種因素落敗，但這一現(xiàn)象所展現(xiàn)出來公民自主政治參與的強烈愿望，也成為特區(qū)政治發(fā)展的重要標(biāo)志。

此外，2002年11月，一篇《深圳，你被誰拋棄？》的網(wǎng)文，通過對深圳的發(fā)展現(xiàn)狀、改革方向及如何保持競爭優(yōu)勢等問題的思考，掀起網(wǎng)絡(luò)問政的熱潮。借助于網(wǎng)絡(luò)參政也成為眾多特區(qū)社會精英參政的渠道，包括2005年5月以自費方式在報紙上刊登致深圳市第四屆人大代表和政協(xié)委員的公開信》，希望通過廣告方式聯(lián)系到新一屆市人大代表和政協(xié)委員，以便請他們向人大、政協(xié)轉(zhuǎn)交有關(guān)政策建議。

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的迅速發(fā)展孕育了一支龐大的社會中間階層，他們在經(jīng)濟(jì)實力上升之后也具有了更強烈的維權(quán)意識和政治表達(dá)意愿。而由新移民組成的深圳特區(qū)，社會傳統(tǒng)和人際網(wǎng)絡(luò)淡薄，形成了一個天然的“新大陸”的社會背景。脫離社會傳統(tǒng)的遺產(chǎn)，人們?yōu)榱司S護(hù)公權(quán)（政治表達(dá)權(quán)）和私權(quán)（房產(chǎn)權(quán)）可以更為明確和自主地采取各種自主參與的政治行動。

（三）政府主導(dǎo)的政治試驗

作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的代表，深圳不僅是對外開放的“窗口”和市場經(jīng)濟(jì)的“試驗田”，還被賦予了改革創(chuàng)新的“排頭兵”和社會主義現(xiàn)代化的“示范區(qū)”。“新事新辦、特事特辦”、“先行先試”不僅是中央賦予深圳改革創(chuàng)新的特殊權(quán)限，也成為深圳特區(qū)存續(xù)的內(nèi)在要求。為了保持特區(qū)之“特”，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的改革并不僅限于經(jīng)濟(jì)層面，還進(jìn)行了政治領(lǐng)域的改革嘗試。

1980年代初，蛇口工業(yè)區(qū)率先進(jìn)行了基層民主選舉的實驗。1983年4月，工業(yè)區(qū)第一次進(jìn)行了推選工業(yè)區(qū)管委會的改革。工業(yè)區(qū)所有機關(guān)干部、大專學(xué)歷以上及助理工程師以上的專業(yè)技術(shù)人員等在沒有指定候選人的情況下，“海推”產(chǎn)生工業(yè)區(qū)管委會班子成員。1984年4月，工業(yè)區(qū)機關(guān)干部及技術(shù)人員約300人又對工業(yè)區(qū)管委會進(jìn)行年度信任投票，約有14％公司領(lǐng)導(dǎo)因得不到半數(shù)票數(shù)而被調(diào)整工作直至解聘。1985年4月，蛇口工業(yè)區(qū)進(jìn)行了范圍廣泛的直接選舉。所有工業(yè)區(qū)的正式干部職工均有權(quán)參與選舉，所有工業(yè)區(qū)機關(guān)干部、黨支部正副書記、協(xié)會負(fù)責(zé)人和工業(yè)區(qū)工會、團(tuán)委委員等均享有被選舉權(quán)。工業(yè)區(qū)1174名選民經(jīng)過候選人推薦和正式選舉兩個環(huán)節(jié)，產(chǎn)生新一屆管委會班子成員，第一屆管委會7名成員中有3人落選。盡管蛇口民主只是一個“試管”的實驗，但卻成為我國改革開放以來最先進(jìn)行的基層政權(quán)選舉實驗。

在經(jīng)濟(jì)特區(qū)快速的城市化進(jìn)程中，農(nóng)村行政建制存在時間較為短暫，然而深圳同樣探索了農(nóng)村基層民主的實現(xiàn)形式。1993年，寶安區(qū)沙井鎮(zhèn)蠔二村實行“—張白紙選村干”，基層政府在村委會選舉過程中“不定調(diào)子、不制框子、不搞暗示”，不提候選人名單，候選人的提名與正式選舉交由該村村民完成，這與村委會“海選”的新嘗試。1998年10月，龍崗區(qū)在全區(qū)10個鎮(zhèn)中各選1個村探索村黨支部的“兩票制”選舉。“兩票”即民意推薦票和黨員選舉票。“兩票制”中的第一票是民意推薦票，即廣泛發(fā)動黨員群眾參與村黨支部候選人的民意測評和推薦；第二票是產(chǎn)生村黨支部班子成員的正式投票，即召開黨員大會，由黨員從正式候選人中選舉黨支部委員，再由委員選舉黨支部書記、副書記。在部分試點成功后，1999年深圳在全市農(nóng)村黨(總)支部換屆選舉中全面推行“兩票制”。

在村級民主成功試驗的基礎(chǔ)上，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)在1999年試行“三輪兩票制”選舉鎮(zhèn)長，進(jìn)行基層政權(quán)的民主選舉試驗。此次選舉的試點是龍崗區(qū)的大鵬鎮(zhèn)，選舉共經(jīng)過了三個階段：第一輪“公眾性民意票”，由全鎮(zhèn)全體選民投票推薦候選人；第二輪“代表性民意票”，由全鎮(zhèn)黨員、干部、職工和農(nóng)戶代表在第一輪投票的基礎(chǔ)上，通過投票對候選人進(jìn)行民主測評；第三輪“法定性選舉票”，由該鎮(zhèn)人大代表依法對經(jīng)前兩輪選舉產(chǎn)生的唯一候選人進(jìn)行正式選舉。盡管這一改革未能持續(xù)，但是改革本身卻有著十分重要的意義，被視為“一種穩(wěn)步推進(jìn)基層民主政治的漸進(jìn)策略”。

深圳還探索黨內(nèi)民主的有效實現(xiàn)形式。2005年到2008年，深圳先后在非公企業(yè)黨支部、社區(qū)黨組織、機關(guān)黨委等進(jìn)行“公推直選”的試點。試點單位采取個人自薦、聯(lián)名推薦和組織推薦等多種方式推薦基層黨組織候選人；候選人通過與黨員見面，回答提問等方式，開展競選活動；黨員通過投票進(jìn)行民主測評，篩選初步候選人；最后則由全體黨員或黨代表進(jìn)行投票，差額競選產(chǎn)生基層黨組織班子成員。2010年4-5月，深圳又采取公推直選的方式，在包括光明新區(qū)在內(nèi)的4個選舉單位，選出15名市黨代會代表。

此外，深圳還提出了許多未能付諸實踐的政治改革構(gòu)想。1982年深圳提出實行“總督制”，總督直接對國務(wù)院負(fù)責(zé)而不用對省政府負(fù)責(zé)。1989年深圳提出“三委分立”的設(shè)想，成立行政委員會、立法委員會和政務(wù)委員會，分別行使市一級的議事、政務(wù)咨詢和政治協(xié)商的職能。2001年，深圳提出“行政三分制”的改革方案，方案將特區(qū)政府按照大行業(yè)、大系統(tǒng)分成決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個“職能塊”。2008年，深圳又提出包括民主選舉、干部體制、人大與政協(xié)等一攬子的“政改草案”。“政改草案”提出，要探索試行區(qū)級人大代表直接競選制度，擴(kuò)大基層黨組織負(fù)責(zé)人直選范圍，全面推行居委會直選制度，試行區(qū)長差額選舉，條件成熟時進(jìn)行市長差額選舉積累經(jīng)驗。盡管這些改革方案最終未能付諸實施，但卻發(fā)揮了“試溫計”的功能。在全國政治改革尚未開展之前，在改革的“試驗田”——深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)率先提出這些政改方案，顯然有助于了解各方對于政治改革的態(tài)度和立場，進(jìn)而為決策層提供參考。

二、深圳政治發(fā)展的邏輯審視

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)是中國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的樣本之一。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政治發(fā)展也是認(rèn)識中國改革開放的政治視角之一。回顧深圳政治發(fā)展的歷史進(jìn)程，大體可以梳理出國家（中央政府）、國際（香港）和內(nèi)部（特區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會結(jié)構(gòu)）三個制約因素。正是在這三種力量的作用下，形成了深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政治發(fā)展的特定空間與限度。

（一）國家的視角：經(jīng)濟(jì)特區(qū)政治發(fā)展的宏觀背景

首先，特區(qū)之“特”體現(xiàn)在中央的特殊授權(quán)。作為“試驗田”的優(yōu)勢之一，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)不僅被中央賦予了特殊的優(yōu)惠政策，被賦予了廣泛的改革權(quán)限。深圳從一個邊境縣（寶安縣，1979年2月）省地共管的“市”（1979年3月），升格為地級市（1979年11月），副省級城市（1981年8月）在不到3年的時間內(nèi)完成；此后，深圳還先后被授予計劃單列市（1988年10月）和地方立法權(quán)（1992年7月）以及國家綜合配套改革試驗區(qū)（2009年2月）等。正是有了這些改革的授權(quán)，深圳才能夠在不同時期進(jìn)行領(lǐng)先全國的各項探索，可以“新事新辦，特事特辦”，可以“先行先試”，率先進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、社會領(lǐng)域甚至政治領(lǐng)域的各項探索，成為中國現(xiàn)代化的開路先鋒。

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展進(jìn)程中的各種政治爭議，得到中央最高領(lǐng)導(dǎo)層的澄清和平息。由于改革開放的迫切壓力與傳統(tǒng)僵化意識形態(tài)的交鋒，領(lǐng)導(dǎo)層內(nèi)部關(guān)于改革思路上的分歧，使深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)一度成為意識形態(tài)交鋒的最前沿。深圳雖然是最重要的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，但在政治上卻十分脆弱，多次幾乎成為政治爭執(zhí)的犧牲品。圍繞特區(qū)屬性的“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”與“政治特區(qū)”之爭，關(guān)于吸引外資所引發(fā)的“租界”之爭，由于個人主義和集體主義所引發(fā)的“蛇口風(fēng)波”，關(guān)于計劃與市場所引發(fā)的姓“資”姓“社”之爭，以及“特區(qū)不特”之爭等等，伴隨特區(qū)成長的各個階段。正是由于包括鄧小平、胡耀邦、谷牧、江澤民、胡錦濤、溫家寶等國家最高領(lǐng)導(dǎo)人在不同時期的講話，平息了這些爭議，保證了深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的存在與發(fā)展。

然而，國家也給予深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革特權(quán)的同時，也設(shè)定了深圳政治改革的可能與限度。中央在設(shè)立深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)時就明確其經(jīng)濟(jì)特區(qū)，而非“政治特區(qū)”的功能定位。經(jīng)濟(jì)特區(qū)是堅持基本政治制度的前提下進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革的特殊區(qū)域，發(fā)揮的是探索市場經(jīng)濟(jì)的改革，而非政治領(lǐng)域的實驗。這一定位有助于消除圍繞經(jīng)濟(jì)特區(qū)屬性的意識形態(tài)爭執(zhí)，是深圳特區(qū)順利建立與健康發(fā)展的“保護(hù)傘”，但也同時成為深圳政治改革的“緊箍咒”。由于政治改革本質(zhì)上意味著權(quán)力與利益的重新分配，涉及現(xiàn)行既得利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，有著較大的阻力，并可能引發(fā)社會動蕩。因此，從國家層面來看，與經(jīng)濟(jì)改革的步伐相比政治改革相對緩慢。深圳提出各種政治改革的構(gòu)想，如“總督制”、“三委會制”、“行政三分制”，“08政改草案”等，都由于與宏觀政治改革的步伐不一而被叫停。在中央集權(quán)體制下，地方領(lǐng)導(dǎo)人無法超越中央的宏觀精神，不會違背中央或者上級政府的意志“單兵獨進(jìn)”進(jìn)行政治改革。

（二）香港的影響：特區(qū)政治發(fā)展的外部借鑒

深圳擁有毗鄰港澳的特殊區(qū)位。1970年代末的逃港風(fēng)潮以及香港回歸祖國的戰(zhàn)略實施，使深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的實驗具有了至關(guān)重要的正當(dāng)性。也是出于同樣原因，香港成為深圳學(xué)習(xí)的榜樣、改革的參照，甚至超越的對象。這些學(xué)習(xí)不僅僅限于經(jīng)濟(jì)、管理與技術(shù)層面，還擴(kuò)展到政治架構(gòu)與政府改革的層面。地理上的便利讓深圳特區(qū)初期的領(lǐng)導(dǎo)人可以便捷地了解香港的政治與行政體制，甚至直接到香港學(xué)習(xí)考察和現(xiàn)場觀摩。因此，深圳進(jìn)行政治與行政體制改革過程中，自然將香港作為改革的模板來加以仿效。

1980年代蛇口工業(yè)區(qū)的民主實驗，與工業(yè)區(qū)創(chuàng)辦人袁庚的香港工作經(jīng)歷不無關(guān)系。他根據(jù)自己在香港工作的所見所聞，提出破除官本位，在蛇口“試管”內(nèi)開展微觀民主的實驗，包括公開選拔、民主評議、直接選舉工業(yè)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)。而此后深圳進(jìn)行各項行政體制改革，如建立公務(wù)員制度、行政審批制改革、政府機構(gòu)精簡、行政問責(zé)等，也充分借鑒香港的經(jīng)驗。深圳還從香港政治體制中尋找改革的靈感，如1983年前后提出的“總督制”構(gòu)想，就是希望學(xué)習(xí)香港的“總督制”，希望中央賦予深圳更多的行政自主權(quán)；1989年初步實踐的“三委會”體制，則明顯的參照了香港既有的政治架構(gòu)；2003年“行政三分制”出臺之前，決策者曾多次赴香港學(xué)習(xí)考察。這些改革方案都帶有學(xué)習(xí)香港的明顯印記。

（三）內(nèi)部視角：特區(qū)政治發(fā)展的經(jīng)濟(jì)邏輯

特區(qū)30年，深圳經(jīng)濟(jì)的迅速增長不僅推動了地方財政收入的增加和居民生活水平的提高，也帶來的重要的政治后果。特區(qū)政府主動改革行政體制，轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政效率、改善公共服務(wù)以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革的要求；經(jīng)濟(jì)發(fā)展也改變了特區(qū)的社會結(jié)構(gòu)，壯大了城市中產(chǎn)階層，這一階層在維護(hù)私權(quán)與公權(quán)的過程中，形成了日益活躍的公民參與現(xiàn)象；特區(qū)還進(jìn)行了許多富有創(chuàng)新性的政治改革實踐，如蛇口民主選舉的試驗、寶安“海選”村委會、龍崗“三輪兩票制”直選鎮(zhèn)長，“公推直選”基層黨組織和黨代表等。

然而，特區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也對政治發(fā)展產(chǎn)生了一定的限制作用。一方面，經(jīng)濟(jì)特區(qū)是市場經(jīng)濟(jì)的“試驗田”，特區(qū)之“特”集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的各項改革。在特區(qū)成立初期，為了回應(yīng)外界對經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革的批評和質(zhì)疑，如經(jīng)濟(jì)特區(qū)姓“資”還是姓“社”，特區(qū)政府必須用政治上的謹(jǐn)慎來為經(jīng)濟(jì)改革“保駕護(hù)航”。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域各項改革越激進(jìn)，在政治改革上就越保守。另一方面，經(jīng)濟(jì)改革在提升特區(qū)政府各項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的同時，也為特區(qū)政府累積了政績的優(yōu)勢，在面對不斷增長的社會矛盾對政治改革提出的壓力時，地方政府可以“花錢買太平”，用經(jīng)濟(jì)手段來加以化解，政治改革的壓力和動力大為消解。

然而，特區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也對政治發(fā)展產(chǎn)生了一定的制約作用。一方面，經(jīng)濟(jì)特區(qū)是市場經(jīng)濟(jì)的“試驗田”，特區(qū)之“特”集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的各項改革。在特區(qū)成立初期，為了回應(yīng)外界對經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革的批評和質(zhì)疑，如經(jīng)濟(jì)特區(qū)姓“資”還是姓“社”，特區(qū)政府必須用政治上的謹(jǐn)慎來為經(jīng)濟(jì)改革“保駕護(hù)航”。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域各項改革越激進(jìn)，在政治改革上就越保守。另一方面，經(jīng)濟(jì)改革在提升特區(qū)政府各項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的同時，也為特區(qū)政府累積了政績的優(yōu)勢，在面對不斷增長的社會矛盾對政治改革提出的壓力時，地方政府可以用經(jīng)濟(jì)手段來加以化解，政治改革的壓力和動力大為消解。

改革開放是中國現(xiàn)代化的道路選擇，而經(jīng)濟(jì)特區(qū)體現(xiàn)了中國改革開放政策的本質(zhì)，是作為改革的范例加以宣傳和推廣的。經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政治發(fā)展具有先導(dǎo)性和前瞻性，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)率先進(jìn)行的政府創(chuàng)新、基層治理與公民參與等，都走在全國的前列。而經(jīng)濟(jì)特區(qū)所展現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)與政治的復(fù)雜關(guān)系也具有典型性。改革開放帶來中國持續(xù)快速增長的經(jīng)濟(jì)，并對政治發(fā)展構(gòu)成了壓力和動力。但在實踐當(dāng)中，政治發(fā)展始終滯后于經(jīng)濟(jì)改革的步伐。這一滯后性恰恰體現(xiàn)了政治的有效性，即在保證政治對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展有效作用的前提下，順勢而動，積極推進(jìn)政治建設(shè)和發(fā)展，推進(jìn)民主化進(jìn)程。